عدم یکپارچگی اسناد بالادستی حوزه محیط زیست ایران

اسناد بالادستی کشور در حوزه حکمرانی محیط زیست در چهار بخش «قانون اساسی»، «سیاست ‌های کلّی محیط زیست»، «سند چشم‌انداز افق ۱۴۰۴»، «سند ملّی محیط زیست» و «قانون برنامه ‌های توسعه کشور» طبقه ‌بندی شده ‌اند. برنامه‌ های اول تا ششم توسعه کشور در حوزه محیط زیست از سال ۱۳۶۸ تا ۱۴۰۴ به منظور حفاظت از محیط زیست و جلوگیری از بروز پیامد های مخرّب زیست‌ محیطی تدوین شدند. در این راستا، علاوه بر نقاط قوت هر یک از برنامه‌ ها، نقاط ضعف نیز وجود داشت. بر این اساس هر برنامه برای تکمیل و بهتر اجرایی برنامه قبل تدوین شده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

چگونگی اتصال اسناد بالادستی کشور در حوزه حکمرانی محیط زیست به یکدیگر از اهمیت زیادی برخوردار است به طوری که مفاد زیست ‌محیطی مد نظر در عالی‌ ترین سند (یعنی قانون اساسی) نهایتاً در قانون برنامه ‌های توسعه کشور که خود نیز منجر به قوانین بودجه سالیانه خواهد شد، منعکس شود. با توجه به وضعیت پایبندی دستگاه‌ های حاکمیتی به تعهدات زیست‌ محیطی به نظر این اتصال بین اسناد برقرار نبوده و یا حدّاقل توسط نهادی مشخص، پیگیری و رصد نمی ‌شود. در نتیجه، شناسایی عناوین و مفاد مهمترین اسناد بالادستی حوزه محیط زیست کشور و تبیین چگونگی ارتباط محتوای زیست‌ محیطی اسناد بالادستی مرتبط از اهمیت زیادی برخوردار است.

مفاد زیست ‌محیطی اسناد بالادستی

• اصل ۵۰ قانون اساسی: برخلاف شماری از کشورهای توسعه‌ یافته، محیط زیست در قانون اساسی ایران از جایگاه ویژه‌ ای برخوردار است به طوری که یک اصل پنجاهم قانون اساسی به صورت جداگانه و مستقیم به آن اختصاص یافته است. با این وجود، عدم ترجمه مفاد اصل ۵۰ قانون اساسی به خط مشی ‌ها و اسناد عملیاتی ‌تر و خُردتر مشکلاتی را پدید آورده است.
• سیاست‌ های کلّی محیط زیست: این سیاست‌ها در سال ۱۳۹۴ به عنوان یک خط مشی فراگیر و حاکم بر نظام برنامه ‌ریزی محیط زیست توسط رهبری در ۱۵ بعد به قوای سه‌ گانه ابلاغ شد.
• سند چشم‌انداز کشور (افق ۱۴۰۴): در بند چهارم سند چشم ‌انداز بر برخورداری آحاد مختلف جامعه از محیط زیست مطلوب تاکید شده است.
• سند ملّی محیط زیست: این سند توسط شورای عالی انقلاب فرهنگی تنظیم شده است. تصویب و ابلاغ هرچه سریع ‌تر سند باعث از بین رفتن خلاهای سیاستی ناشی از عدم وجود خط مشی ‌های زیست ‌محیطی از یک ابر خط ‌مشی که آسیب‌ های زیادی در هماهنگی بین دستگاه ‌های اجرایی و تقنینی بوجود می‌ آورد.
• تغییر موضوع محیط زیست در برنامه ‌های توسعه کشور: هر چند جهت‌ گیری‌ های مثبت و تلاش ‌های قابل توجهی در زمینه حفظ محیط زیست صورت گرفته، اما این اقدامات در مقابل میزان تخریب و آلودگی ‌های زیست ‌محیطی ناشی از فعالیت‌ های توسعه‌ ای بسیار ناچیزند.

برنامه اول توسعه کشور (۱۳۷۲-۱۳۶۸)

این برنامه در راستای کاهش و کنترل بحران‌ های زیست ‌محیطی و در نهایت حصول به تعادل اجتماعی رضایت ‌بخش در فرد و جامعه، چهار هدف ارشاد و آموزش، پژوهش، کنترل و نظارت و هم‌ چنین خدمات اداری، پیش ‌بینی و منظور شد.

نقاط قوت برنامه:

• گنجانده شدن فقط یک تبصره در کل برنامه به منظور کنترل تخریب ‌های زیست‌ محیطی برای اولین بار

نقاط ضعف برنامه:

• اجرای فقط ۳ برنامه از ۲۱ برنامه مدون
• کیفی بودن اهداف زیست ‌محیطی برنامه توسعه (فاقد اهداف کمی)
• فقدان اهداف زیست ‌محیطی استانی
• عدم تحقق ۶۵ درصد از اهداف برنامه اول به دلیل تجملی تلقی شدن

برنامه دوم توسعه کشور (۱۳۷۸-۱۳۷۴)

پس از گذشت یک سال از اتمام برنامه اول و با تاثیر از اجلاس جهانی ریو (۱۹۹۲) ، برنامه دوم توسعه با توجه به تحولات و تجارب حاصل از برنامه اول توسعه علاوه بر اهداف کیفی، بر تحقق اهداف کمی زیست ‌محیطی نیز تأکید کرد.

نقاط قوت برنامه:

• گسترش مواد زیست ‌محیطی برنامه تحت تأثیر کنفرانس ریو (۱۹۹۲)
• گنجانده شدن اهداف کمی زیست‌محیطی در برنامه
• توجه گسترده به تفاهمات بین ‌المللی
• استانی شدن طرح ‌های زیست ‌محیطی
• تشکیل کمیته ملی توسعه پایدار

نقاط ضعف برنامه:

• جذب پایین بودجه مصوب پیش‌ بینی شده برنامه ‌های زیست ‌محیطی (تخریب شدیدتر ابعاد زیست ‌محیطی کشور در مقایسه با ابتدای دوره)

برنامه سوم توسعه کشور (۱۳۸۳-۱۳۷۹)

با توجه به رشد جایگاه محیط زیست در نظام برنامه‌ ریزی کشور در برنامه دوم توسعه، زمینه برای ایجاد تحولات بیشتر طی برنامه سوم فراهم شد و یکی از کمیته ‌های فرابخشی با عنوان کمیته سیاست‌ های زیست ‌محیطی عهده ‌دار تدوین سیاست ‌ها و راهبردهای محیط زیست شد.

نقاط قوت برنامه:

• تشکیل کمیته فرابخشی اجرای برنامه ‌های زیست ‌محیطی
• توجه گسترده به نقش مشارکت ‌های مردمی و آموزش عمومی در برنامه (افزایش ۱۵۶ تشکل مردم ‌نهاد به حدود ۶۰۰ تشکل)
• اتخاذ سیاست‌ های پیشگیرانه به جای سیاست ‌های منفعل در برنامه
• اختصاص یک فصل مجزا در برنامه به موضوع محیط زیست

نقاط ضعف برنامه:

• فقدان ساز و کارها و ضمانت ‌های اجرایی مناسب جهت تحقق برنامه ‌ها

برنامه چهارم توسعه کشور (۱۳۸۸-۱۳۸۴)

یکی از مهم ‌ترین تفاوت ‌های برنامه چهارم توسعه با برنامه‌ های گذشته، ادغام ملاحظات ناشی از فرایندهای تخریب و آلودگی محیط زیست و ارزش ‌گذاری منابع طبیعی و زیست‌ محیطی در حساب ‌های ملی است که گامی به سوی استفاده از ابزارهای اقتصادی برای حفاظت محیط زیست قلمداد می ‌شود.

 نقاط قوت برنامه:

• هم ‌راستا شدن برنامه با مفاد و اسناد پشتیبان چشم ‌انداز ۲۰ ساله (افق ۱۴۰۴)
• تدوین سند «فرابخش محیط زیست»
• اختصاص فصل مجزا به محیط زیست (بندهای ۵۸ تا ۷۱)

برنامه پنجم توسعه کشور (۱۳۹۴-۱۳۹۰)

این برنامه نسبت به برنامه ‌های گذشته، سنجش ‌پذیری کمتری داشته و از اهداف کمی و شاخص‌ های قابل سنجش کمتری برخوردار است.

نقاط قوت برنامه:

• حفظ تقریبی نقاط قوّت برنامه چهارم توسعه

نقاط ضعف برنامه:

• افت توجه به محیط زیست (به لحاظ تعداد بندها و مفاد کمّی)
• کلی گویی و فقدان سنجش‌ پذیری در برخی مفاد زیست ‌محیطی مندرج در برنامه
• عدم هماهنگی لازم میان محتوای برنامه پنجم در حوزه محیط زیست با سیاست‌ های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری، مفاد بند چهارم سند چشم ‌انداز و سیاست ‌های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی

برنامه ششم توسعه کشور (۱۴۰۰-۱۳۹۶)

در بخش نهم قانون برنامه ششم توسعه کشور، ذیل مادّه ۳۸ اقداماتی برای دولت در بهبود وضعیت محیط زیست کشور تعریف شده است که مهمترین آنها عبارتند از:

• نظارت بر ارزیابی راهبردی محیط ‌زیست (SEA) در سیاست ‌ها و برنامه ‌های توسعه ‌ای و ارزیابی اثرات زیست‌ محیطی(EIA) طرح های بزرگ.
• تأمین اعتبارات ارزی و ریالی مورد نیاز جهت اجرای تعهدات بین ‌المللی دولت جمهوری اسلامی ایران در حوزه محیط ‌زیست.
• احیاء، توسعه و غنی‌ سازی جنگل ها در سطح هشتصد و پانزده هزار هکتار.
• بیابان ‌زدایی وکنترل کانون ‌های بحرانی آن حداقل در سطح یک‌ میلیون و یکصد و چهل هزار هکتار و…

نقاط ضعف برنامه:

• ارتقاء توجه به موضوع محیط زیست در عین در نظر گرفتن برخی شاخص ‌های کمّی

راهکارهای پیشنهادی حل‌ مسئله

متاسفانه مضامین عالی مفاد زیست ‌محیطی اسناد بالادستی کشور در حوزه محیط زیست شامل قانون اساسی،‌ سیاست ‌های کلی محیط زیست و … در قوانین پایین ‌تر منعکس نشده و یا به صورت غیرعملیاتی تعبیه شده است. برای رفع این معضل لازم است کمیسیون مربوط به بررسی لایحه برنامه ‌های توسعه در مجلس شورای اسلامی،‌ ملاحظات اجرایی و به ویژه بودجه ‌ای اجرای مفاد زیست‌ محیطی برنامه ‌های توسعه را به دقّت بررسی و مورد ارزیابی قرار دهد.

جمع‌ بندی

اهمیت توجه به محیط زیست در اسناد بالادستی کشور در حوزه حکمرانی محیط زیست به وضوح دیده می ‌شود. برای اجرایی مفاد این اسناد شش برنامه توسعه ‌ای در جهت بهبود محیط زیست کشور تدوین شده ‌است. با توجه به اینکه هر برنامه علاوه بر نقاط قوت مانند تشکیل کمیته فرابخشی اجرای برنامه‌ های زیست ‌محیطی، تدوین سند «فرابخش محیط زیست»، احیاء، توسعه و غنی ‌سازی جنگلها و… دارای نقاط ضعف نیز بود، برنامه بعدی در جهت بهبود و عملیاتی‌ تر کردن برنامه قبلی تدوین شد. علاوه بر این، مضامین مفاد زیست ‌محیطی در قوانین پایین ‌تر به خوبی منعکس نشده است که با کمک کمیسیون مربوط به بررسی لایحه برنامه ‌های توسعه در مجلس شورای اسلامی می ‌توان به اجرایی کردن این مفاد قدم برداشت.

این مطالعه توسط مدرسه حکمرانی شهید بهشتی با همکاری حسین اصلی پور در سال ۱۳۹۸ انجام شده ‌است.