کلان‌پروژه‌ها از رویا تا واقعیت

شورای پژوهش

در سال‌­های اخیر، رشد شتاب‌زده شهرهای جدید اطراف تهران، نیاز به ساماندهی و ارتقای سیستم‌های حمل و نقل حومه‌ای را به یک دغدغه اساسی در برنامه ریزی شهری بدل کرده است. پروژه مترو تهران_پردیس یکی از مهمترین طرح‌هایی است که در این راستا مطرح‌شده، اما بررسی‌های کارشناسی نشان‌می‌دهد که این پروژه با چالش‌های متعددی در زمینه برآورد تقاضا، هزینه، زمان اجرا و توجیه‌پذیری فنی و اقتصادی مواجه است. متن پیشرو تلاشی است برای تحلیل دقیق‌تر این پروژه با تمرکز بر مفروضات مطالعات موجود، بررسی گزینه‌های جایگزین و ارزیابی تبعات اجرایی، به‌منظور دستیابی به تصمیماتی واقع‌­بینانه، اثربخش و همسو با اهداف توسعه پایدار شهری.

بررسی تجربه کشورهای مختلف نشان‌می‌دهد که کلان‌پروژه‌های حمل و نقلی، با وجود تفاوت‌های ساختاری در نظام‌های ارزیابی و تصمیم‌گیری، در بسیاری از موارد الگوهای مشابهی را دنبال می‌کنند. دو شباهت مشترک این کلان‌پروژه‌ها در جهان عبارت‌اند از: برآورد بیش از حد منافع و برآورد حداقلی از هزینه‌ها، ریسک‌ها و زمان اجرا. پرسش قابل‌توجه در اینجا آن است که آیا این دو خطا سهوی است یا به‌نوعی تحریف و نادرست نمایی صورت‌می‌گیرد؟ تجربیات در سطح جهانی نشان‌می‌دهد که این خطاها اغلب سرگیری شده و در جهت توجیه پروژه‌ها هستند. بدون شک زمانی که چنین تجربیاتی در سطح بین‌الملل موجود است، تصمیم‌گیران باید با سخت‌گیری و دقت‌نظر بالاتری روند ارزیابی پروژه‌ها را زیر نظر بگیرند.

آنچه باعث نگرانی است، تعریف پروژه‌های بلندپروازانه‌­ای است که سرانجام نیمه‌کاره رها می‌شوند، منابع قابل توجهی را هدر می‌دهند یا در مواردی، عواید آنها به‌هیچ‌وجه متناسب با هزینه‌ها و تبعاتی که به‌همراه دارند نیست و درنهایت فرصت اجرای پروژه‌های بهره­ور و مفید را از بین می­‌برند.

توجه به سیستم حمل و نقل حومه‌ای که در طرح ساماندهی تهران به آن پرداخته‌شده، بدون شک یک نیاز واقعی است؛ مشکلاتی نظیر خستگی، مخدوش شدن کرامت انسانی و مسائل ایمنی و امنیتی که ساکنان شهرهای حومه‌ای با آن مواجه‌اند، شایسته نظام برنامه ریزی شهری نیست و توجه به حمل و نقل حومه‌ای سال‌هاست مورد اشاره حرفه‌­مندان متعهد بوده و باید برای آن برنامه‌­ریزی کرد، اما آنچه باعث نگرانی است، تعریف پروژه‌های بلندپروازانه ای است که سرانجام نیمه‌کاره رها می‌شوند، منابع قابل توجهی را هدر می‌دهند یا در مواردی، عواید آنها به‌هیچ‌وجه متناسب با هزینه‌ها و تبعاتی که به‌همراه دارند نیست و درنهایت فرصت اجرای پروژه‌های بهره‌­ور و مفید را از بین می‌برند.

به‌منظور بسط این مباحث و توجه دقیق به پایه‌های تحلیل و تصمیم‌سازی پروژه مترو پردیس_تهران مورد توجه ویژه قرار می‌گیرد. پروژه‌ای که طبیعتاً شهروندان پردیس به آن دل­بسته‌اند، اما مهم‌تر آن است که هیچ‌کس علاقه ندارد منابع شهر جدید پردیس طی دهه‌ها صرف طرحی نیمه‌­کاره و کم نتیجه شود و تخصیص بخش قابل توجهی از بودجه عمومی و منابع مالی این شهر به چنین طرحی، فرصت اجرای سایر پروژه‌های زیربنایی بهینه را از بین ببرد.

تحلیل پیشرو بر مبنای حداقل اطلاعات در دسترس از این پروژه (مطالعات صورت‌گرفته توسط شرکت مشاور) تهیه شده‌است، اما وجود خطاهای فاحش در مطالعات برآورد تقاضای این خط، ضرورت بازنگری اساسی را نشان‌می‌دهد.

برخی مفروضات و برآوردهای چالش‌برانگیز در مطالعات طرح

1. برآورد سهم سفرهای ریلی

یکی از پیش‌فرض‌هایی اصلی در این مطالعه، برآورد سهم سفرهای ریلی آینده از کل سفرهای شهر جدید پردیس است. در این مطالعات، سهمی معادل 80 درصد برای سیستم ریلی در نظر گرفته شده که بسیار تأمل‌برانگیز است. برای مقایسه، در منطقه غرب تهران، سهم سفرهای روزانه ریلی (از طریق خط 5 مترو، صادقیه_گلشهر) از کل سفرهای منطقه­ای تنها حدود 70 درصد است. این پرسش مطرح می‌شود که سهم 80 درصدی سفرهای حومه‌ای با حمل و نقل ریلی، در کدام نقطه از ایران به ثبت رسیده است؟ اتخاذ چنین فرض غیرواقع‌بینانه‌­ای در مرحله برآورد تقاضا، منجر به خروجی‌هایی می‌شود که از نظر کارشناسی نیز غیرقابل تفسیر هستند.

2. برآورد هزینه‌های مسیر و ایستگاه‌­ها

در اسناد موجود برآورد هزینه‌ای حدود 4 هزار میلیارد تومان (براساس فهرست بهای سال 1398) برای این پروژه لحاظ شده‌است. مشاهده می‌شود که متأسفانه این مقدار غیرواقعی در مصوبه هیئت وزیران[1] هم درج شده‌است و می‌تواند به گمراه کردن تصمیم‌گیران ارشد به‌واسطه ارائه اطلاعات ناصحیح نیز منجر شود. این در حالی است که گزارش[2] مهندسی ارزش و برآورد قیمت احداث مترو تهران-پردیس، هزینه این پروژه را بین 35 تا 40 هزار میلیارد تومان برآورد می‌کند که نشان‌می‌دهد با اختلاف فاحش تقریباً ده برابری نسبت به رقم درج‌شده در اسناد رسمی و مصوبه هیئت وزیران روبه­‌رو هستیم. افزون بر این با جستجوی در اخبار نیز می‌توان به برآوردهایی بیش از 20 هزار میلیارد[3] تومان برای این پروژه دست‌یافت، رقمی بیش از پنج برابر مبلغ درج‌شده در اسناد اولیه است.

برآورد مصوب هیئت وزیران در سال 1399، هزینه اجرای پروژه را تنها حدود 4 هزار میلیارد تومان اعلام کرده بود؛ در حالی که گزارش مهندسی ارزش، هزینه واقعی پروژه را بین 35 تا 40 هزار میلیارد تومان تخمین می‌زند.

با توجه به اختلاف سطح اعداد برآورد شده پرسش‌هایی به ذهن متبادر می‌شود؛ پرسش‌هایی نظیر اینکه آیا در محاسبات، طول پروژه ریلی به‌صورت کامل لحاظ شده یا فقط بخشی از پروژه در برآورد هزینه مورد توجه قرار گرفته است؟ آیا هزینه‌های کامل پروژه در بخش ناوگان و سیگنالینگ و سایر تجهیزات و تأسیسات لحاظ شده یا با حذف اقلام اساسی، اطلاعات نادرستی در اختیار تصمیم‌گیران قرار گرفته است؟ این اختلاف در برآوردها ضرورت بازنگری در این ارقام را روشن می‌سازد.

3. برآورد سرفاصله زمانی

در مطالعات مشاور[4] برای مترو پردیس، سرفاصله زمانی بین 5 تا 10 دقیقه در نظر گرفته شده‌است. این برآورد در حالی ارائه‌شده که تجربه عملیاتی متروهای شهرهای اقماری تهران، یعنی مترو پرند و مترو هشتگرد، نشان‌می‌دهد که این خطوط به‌ترتیب با سر فاصله‌های حدود 120 و 9 دقیقه فعالیت می‌کنند. چنین فاصله‌های زمانی موجب کاهش جذابیت مترو برای ساکنان این مناطق شده و در نتیجه، استفاده از خودرو سواری یا اتوبوس ترجیح داده‌می‌شود. بنابراین، با توجه به شباهت‌های ساختاری و موقعیتی پردیس با این دو شهر، انتظار می‌رود در صورت بهره برداری ، مترو پردیس نیز با سر فاصله‌هایی مشابه مواجه شود و در ارزیابی‌ها باید براساس این واقعیت تصمیم سازی شود.

از سوی دیگر، حتی در خطوط مترو درون‌شهری تهران که سال‌ها از بهره برداری آنها گذشته و با تقاضا و جمعیتی بسیار متفاوت نسبت به پردیس مواجه‌اند، سرفاصله زمانی معمول در محدوده 6 تا 10 دقیقه است؛ برای مثال، میانگین سرفاصله زمانی در ایستگاه تجریش حدود 10 دقیقه، در ایستگاه صادقیه حدود 6 دقیقه و در ایستگاه قائم حدود 7 دقیقه است. جالب توجه اینکه برخی از خطوط متروی تهران مانند خط دولت‌آباد، به‌دلیل کمبود ناوگان، با سر فاصله‌هایی تا 20 دقیقه مواجه‌اند. بنابراین، دستیابی به سرفاصله 5 تا 10 دقیقه برای یک خط مترو در مسیری بین‌شهری مانند پردیس بیشتر یک تصور خوش­بینانه است تا یک سناریوی اجرایی واقعی.

همچنین باید توجه داشت سرفاصله زمانی کوتاه و تواتر بالای قطارها در تمام ساعات روز، می‌تواند ماهیت زیستی شهر پردیس را دگرگون کند. در چنین حالتی، ساکنان پردیس به­جای بهره­‌گیری از خدمات، امکانات و فرصت‌های شغلی درون‌شهری، ترجیح می‌دهند برای کوچک‌ترین نیازها به تهران مراجعه کنند. این روند به‌تدریج موجب تضعیف خدمات محلی، کاهش صرفه اقتصادی ارائه آنها و برهم‌خوردن تعادل شغلی در داخل شهر می‌شود. در نتیجه، پردیس به جای آنکه به‌سمت شهری خودبسنده و پویا در حرکت باشد، بیش از پیش به یک سکونت­گاه وابسته و خوابگاهی بدل خواهد شد.

مقایسه مدت زمان ساخت پروژه‌های مترو در کشور مندرج در قراردادها با مدت زمان واقعی موجود و نمایش اختلاف فاحش فرضیات اولیه با واقعیت‌ها

در چنین شرایطی، به‌عنوان نمونه، استفاده از اتوبوس‌های تندرو دو کابین می‌تواند گزینه‌ای مناسب برای پاسخگویی به حجم تردد پیش‌بینی­شده در افق طرح باشد.

4. برآورد مدت زمان ساخت

برآوردهای نادرست پیشین از هزینه و شاخص­‌های فنی مستقیماً بر زمان اجرای پروژه تأثیر گذاشته و موجب انحراف از اهداف برنامه می‌شوند. بنابراین، اصلاح و تدقیق این برآوردها برای دستیابی به تخمین زمانی دقیق و قابل‌اعتماد ضروری است. تجارب قبلی حوزه خطوط ریلی حومه‌ای در شهرهای جدید، چه درس آموزه‌هایی برای این پروژه دارد؟ در کدام بخش از مطالعات این پروژه برای گرفتار نشدن در باتلاق کلان‌پروژه‌ها، از دقت برآورد هزینه و ریسک‌های اجرای تجارب قبلی استفاده شده‌است؟

زمان‌های اعلام‌شده توسط مسئولین برای ساخت متروی پردیس در رسانه‌ها بین 30 تا 48 ماه متغیر بوده و در بند 4 مصوبه هیئت وزیران نیز مدت 5 سال برای اجرای پروژه در نظر گرفته شده‌است. با این حال، به نظر می‌رسد در این برآوردها، زمان موردنیاز برای احداث و بهره برداری کامل طرح به‌درستی لحاظ نشده است. با توجه به تجارب مشابه در کشور و شرایط پروژه (اختلاف 320 متری تهران و پردیس و شرایط توپوگرافی و چالش‌های مسیر ریلی) و طبق گزارش مهندسی ارزش[5]، حداقل زمان موردنیاز برای اتصال ریلی پردیس به متروی تهران در خوش‌بینانه‌ترین حالت 10 سال و بر اساس واقعیت‌های اجرایی و شرایط کشور، حداقل 15 سال برآورد می‌شود که اختلافی فاحش با تخمین‌های اولیه دارد.

برآوردهای غیرواقع بینانه در مدت زمان احداث، موضوعی است که تقریباً در تمامی پروژه‌های حمل و نقلی کشور به ویژه پروژه‌های مترو وجود داشته است. نمودار صفحه مقابل مقایسه‌ای از مدت زمان وعده داده شده و مدت زمان ساخت مترو در چند شهر مختلف نشان‌می‌دهد.

بی‌توجهی به گزینه‌های رقیب و جایگزین‌های دیگر برای حل مسئله

یکی از موضوعات مهم در مقوله مگاپروژه‌ها آن است که معمولاً اجازه طرح و بررسی گزینه‌های جایگزین و رقیب در مرحله آغازین داده نمی‌شود و با غلبه وجه سیاسی، مگاپروژه مدنظر به‌عنوان برترین و تنها راه حل مساله ارائه می‌شود. این معضل در پروژه قطار حومه‌ای تهران-پردیس نیز به‌نحو بارزی مشهود است. در اینجا به برخی گزینه‌های قابل‌اجرا دیگر اشاره می‌شود:

1. فرصت استفاده از سامانه‌های جاده‌ای اولویت‌دار

آیا برای بهبود دسترس‌پذیری فرصت‌های شغلی و سایر خدمات، گزینه‌های مناسب، ایمن و با کیفیت جاده‌ای ارزیابی شده­اند؟ آیا از سرمایه‌گذاری سنگین انجام‌شده در آزادراه پردیس برای بهبود دسترسی با شیوه‌های مناسب بهدرستی بهره برداری شده‌است؟ آیا اساساً هدف طرح، توجیه سیستم ریلی است یا در مقیاس کلانتر، توسعه شبکه حمل و نقل همگانی و دسترس‌پذیری این سکونتگاه‌ها در منطقه شهری مورد توجه قرار گرفته است؟

یکی از گزینه‌های حمل و نقل عمومی قابل‌رقابت با سیستم ریلی، بهره برداری از جسم آزادراه موجود به‌عنوان زیرساخت در دسترس و پاسخگو و استفاده از گونه‌های دیگر حمل و نقل عمومی است.

مطابق آمار موجود بیش از 96 درصد تردد در آزادراه تهران_پردیس در روزهای کاری هفته و روزهای غیرتعطیل مربوط به خودروهای سواری می‌باشد که بیش از 85 آن به‌صورت تک‌سرنشین هستند. در این شرایط به‌عنوان نمونه اتوبوس‌های تندرو دو کابین می‌تواند جایگزین مناسبی برای این حجم از تردد در افق طرح باشد. سرمایه‌گذاری بخش خصوصی در تأمین ناوگان اتوبوس‌های تندرو و تأمین زیرساخت موجود توسط شرکت بهره‌بردار آزادراه تهران- پردیس و وزارت راه و شهرسازی می‌تواند از کلنگ­زنی پروژه غیرکارشناسی مترو و از ایجاد چالش‌ها و کسری بودجه قابل‌توجه برای این دولت و دولت‌های بعدی جلوگیری کند.

یکی از موضوعات مهم در مقوله مگاپروژه‌ها آن است که معمولاً اجازه طرح و بررسی گزینه‌های جایگزین و رقیب در مرحله آغازین داده نمی‌شود و با غلبه وجه سیاسی، مگاپروژه مدنظر به‌عنوان برترین و تنها راه­‌حل مساله ارائه می‌شود

2. روش‌های مبتنی بر فناوری اطلاعات برای توسعه سفرهای اشتراکی

با توجه به رشد فناوری و تحول سیستم‌های حمل و نقل، آیا شیوه‌های حمل و نقل مبتنی بر فناوری اطلاعات و خصوصاً روش‌های توسعه سفرهای اشتراکی که نیاز به زیرساخت‌های ارزان‌قیمت‌تر و منعطف تری دارند برای پوشش سفرهای روزانه شهر جدید پردیس مورد توجه و بررسی قرار گرفته‌اند؟

3. توجه به راهبردهای برنامه­ریزی منطقه­ای برای توسعه سکونتگاه‌های غیر خوابگاهی و خودبسنده

آیا برای شهر جدید پردیس که جمعیت آن در مطالعات این پروژه در افق طرح بیش از 500 هزار نفر برآورد شده، وابستگی شدید به تهران با نرخ سفر بین‌شهری[6] حدود ◦/5 توجیه‌پذیر است؟ آیا با توجه به فرصت‌های رشد موجود در این منطقه، سیاست پویا و کارایی برای کاهش وابستگی و افزایش خودبسندگی این شهر و حومه‌اش در تأمین شغل، مورد توجه بوده یا تنها تکرار و افزایش وابستگی شهرهای اقماری به مادرشهر تهران در نظر گرفته شده‌است؟ آیا به‌طورکلی این فرضیات و سرمایه‌گذاری‌ها در زیرساخت‌های سنگین در نگاه آمایش سرزمینی، به افزایش تمرکز در منطقه کلانشهری پایتخت می‌­انجامد؟ اگر پاسخ مثبت است، آیا سیاست منفعل در این موضوع و تکرار روندهای گذشته در این سرمایه‌گذاری، راهبرد صحیحی به نظر می‌رسد؟ اینها پرسش‌های مهم قابل طرح و تعدادی از سناریوهای رقیب قابل بررسی هستند که به نظر می‌رسد در تعریف پروژه ریلی تهران-پردیس کمتر مورد توجه قرار گرفته است.

با این حال، هرچند خودبسندگی شهرهای جدید راهبرد مطلوبی در بلندمدت است، اما در شرایط کنونی که وابستگی عملکردی میان پردیس و تهران وجود دارد، نادیده گرفتن زیرساخت‌های حمل و نقل عمومی و عدم پاسخ به نیازهای فعلی شهروندان می‌تواند به افزایش نابرابری، اتلاف وقت و انرژی و رشد استفاده از خودروی شخصی بینجامد. بنابراین، راه­‌حل بهینه، ترکیبی از تقویت خودبسندگی در بلندمدت و بهبود حمل و نقل عمومی در کوتاه‌مدت و میان‌مدت است. اما با توجه به شرایط واقعی بودجه‌ای کشور و روند کند اجرای پروژه‌هایی مانند مترو که در بسیاری موارد با تأخیرهای چندساله مواجه شده‌­اند، ضروری است در کوتاه‌مدت به سراغ گزینه‌هایی رفت که از نظر هزینه، زمان اجرا و بهره برداری ، پاسخگوتر، عملیاتی‌تر و چابک‌تر باشند. چنین رویکردی ضمن رفع نیازهای فعلی، با ظرفیت‌های اجرایی کشور نیز همخوانی بیشتری دارد و از تکرار تجربه‌های ناکارآمد گذشته جلوگیری خواهد کرد.

پیشنهادها

بررسی‌های اولیه حاکی از آن است که خطاهای گسترده‌ای در برآوردها وجود دارد و احتمال شروع پروژه‌ای دیگر براساس ارزیابی‌های نادرست از هزینه‌ها و منافع بسیار زیاد است. در بررسی اولیه این پروژه بارها و به‌طور مؤکد پیشنهاد شده‌است تا حصول نتیجه قطعی، اقدام اجرایی در خصوص این پروژه انجام نگیرد. به این ترتیب می‌توان مواردی را در جریان مراحل مختلف اینگونه پروژه‌ها به‌عنوان راهکارهای کارآمد جهت جلوگیری از معضلات و زیان‌ها مد نظر قرار داد:

1. تهیه گزارش توجیه فنی و اقتصادی پروژه توسط مشاور ذی‌صلاح براساس زمان و هزینه‌های واقعی کل طرح؛ انجام مهندسی ارزش در مرحله تعریف پروژه، می‌تواند توجیه‌ناپذیری فنی و اقتصادی طرح را آشکارتر کند. (همانطور که پیش از این ذکر شد، برآورد قبلی و قدیمی مصوبه[7] هیئت وزیران در سال 1399 تنها 4 هزار میلیارد تومان بوده، درحالیکه گزارش مهندسی ارزش برآورد هزینه پروژه را بین 35-40 هزار میلیارد تومان تخمین می‌زند).
2. تشکیل هیئت‌های ارزیابی مستقل و غیر ذینفع و بررسی دقیق برآوردها و پاسخگویی مشاوران و مدافعان پروژه به هیئت مذکور برای روشن شدن ابعاد حقیقی کار
3. ضرورت تهیه گزارش مقایسه فنی، اقتصادی و محیطزیستی گزینه‌های مختلف سیستم حمل و نقل (براساس روش‌های مورد تایید وزارت کشور و سازمان برنامه در نشریه 777[8])
4. بررسی مجدد در برنامه­ریزی بلندمدت و تعریف سناریوهای رشد، خودبسندگی سکونتگاه‌ها و نیازهای حمل و نقل آتی

با توجه به گفته‌های پیشین، چنین به نظر می‌رسد که باید در طرح پروژه‌هایی نظیر مترو پردیس تجارب و پروژه‌های مشابه گذشته را ملاک عمل قرار داد و با پرهیز از شتاب‌زدگی، سایر راهکارهای مناسب کوتاه‌مدت و میان‌مدت را برای حل مسائل ارزیابی کرد. همچنین فرایند تصمیم‌سازی در مسیری شفاف و پاسخگو طی شود و فرصتی فراهم باشد تا متخصصان مختلف بتوانند دیدگاه‌ها و نظرات خود را بیان کنند و به وعده‌های غیرکارشناسی، عجولانه و دور از واقعیت که با سوءاستفاده از نیاز مردم ارائه می‌شوند، پرهیز گردد.

با توجه به شرایط واقعی بودجه‌ای کشور و روند کند اجرای پروژه‌هایی مانند مترو که در بسیاری موارد با تأخیرهای چندساله مواجه شده‌اند ضروری است در کوتاه‌مدت به سراغ گزینه‌هایی رفت که از نظر هزینه، زمان اجرا و بهره برداری ، عملیاتی‌تر و چابک‌تر باشند. چنین رویکردی ضمن پاسخگویی به نیازهای فعلی، با ظرفیت‌های اجرایی کشور نیز همخوانی بیشتری دارد و از تکرار تجربه‌های ناکارآمد گذشته جلوگیری خواهد کرد.

پاینویس

[1] . جلسه هیئت محترم وزیران در خصوص قطار برقی شهر جدید پردیس در ماه‌های پایانی دولت دوازدهم در تاریخ 1399/11/15 تشکیل و منجر به صدور مصوبه هیئت وزیران به شماره 134883 مورخ 1399/11/20 (مجوز انعقاد قرارداد مطالعات، تأمین منابع مالی و ساخت و راه اندازی پروژه قطار برقی پردیس به شرکت مادر تخصصی عمران شهرهای جدید)گردید.

[2] . گزارش مهندسی ارزش و برآورد قیمت احداث مترو تهران پردیس، هلدینگ مهندسین مشاور، مدیریت فنی و مهندسی، ۱۴۰۰

[3] . شایان‌ذکر است این هزینه 20 هزار میلیارد تومانی نیز فقط برای بخش احداث زیرساخت و خرید تجهیزات ثابت و بدون لحاظ هزینه تعدیل دوره ساخت و بدون لحاظ هزینه خرید ناوگان و بدون لحاظ سود سرمایه گذران می‌باشد.

[4] . گزارش مطالعات حمل و نقل و ترافیک، گروه مهندسین مشاور پل رود، 1393

[5] . گزارش مهندسی ارزش و برآورد قیمت احداث مترو تهران پردیس، هلدینگ مهندسین مشاور، مدیریت فنی و مهندسی

[6] . گزارش مطالعات حمل و نقل و ترافیک، گروه مهندسین مشاور پل رود، 1393

[7] . مصوبه هیئت وزیران به شماره 134883 مورخ 1399/11/20

[8] . شرح خدمات مطالعات تفصیلی حمل و نقل همگانی و امکان­سنجی حمل و نقل ریلی شهری و حومه