موانع و راهکارهای خودکفایی در تولید گندم

گندم، بخش اصلی غذای مردم جهان را تشکیل می ‌دهد و اهمیت بالایی در تامین امنیت غذایی کشور دارد. قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی مهمترین قانون برای حمایت دولت به ‌منظور تامین گندم مورد نیاز کشور است. طبق این قانون، دولت باید تا پایان شهریورماه نرخ پیشنهادی وزارت جهاد کشاورزی برای خرید تضمینی محصولات از جمله گندم را به اطلاع کشاورزان برساند. دولت یازدهم در دو سال اخیر عملکرد مناسبی در این زمینه نداشته است. تعیین نرخ نامناسب برای خرید تضمینی گندم، تاخیر در اعلام این نرخ و تاخیر در پرداخت مطالبات گندم‌ کاران، نزولی شدن نرخ تولید گندم در کشور را به همراه داشته است.

ضرورت و اهداف پژوهش

گندم از محصولات اساسی کشاورزی است که نقش مهمی در تامین امنیت غذایی دارد. بر اساس ماده ۶ و ۷ سیاست ‌های کلی اقتصاد مقاومتی، تامین امنیت غذایی از طریق افزایش کمی و کیفی تولید محصولات اساسی، یکی از اولویت ‌های مهم جمهوری اسلامی ایران برای مقاوم‌ سازی اقتصاد است. در حال حاضر مهمترین و تقریبا تنها حمایت دولت از تولید گندم در کشور، خرید تضمینی این محصول از کشاورزان طبق «قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی» است. بر اساس این قانون، دولت باید به صورت سالانه، نرخ خرید تضمینی گندم و سایر محصولات ذکر شده در قانون را پیش از شروع فصل کشت اعلام نموده و پس از تولید، آن را از کشاورزان خریداری نماید. نرخ اعلامی دولت باید هر ساله متناسب با هزینه ‌های تولید افزایش داشته باشد. دولت یازدهم از سال ۱۳۹۳ توانست با اجرای صحیح این قانون، زمینه را برای خودکفایی در تولید گندم فراهم کند. اما طی سه سال گذشته، این قانون به درستی اجرا نشده و این خطر را ایجاد کرده است که امنیت غذایی کشور با چالش جدی مواجه شود. در این گزارش، راهکارهایی به منظور تثبیت خودکفایی در تولید گندم و استمرار آن با کمترین هزینه ارائه شده است.

آسیب ‌شناسی اجرای قانون خرید تضمینی گندم

بررسی وضعیت تولید و خرید تضمینی گندم طی هفت سال اخیر نشانگر آن است که دولت یازدهم ابتدا اهتمام ویژه ‌ای به تولید و خرید تضمینی گندم از کشاورزان براساس قانون ذکر شده داشته است. به نحوی که میزان خرید تضمینی گندم از دو میلیون تن در سال ۱۳۹۱ به بیش ‌از یازده میلیون تن در سال ۱۳۹۵ رسید و به تبعیت از آن، تولید کل گندم در کشور را نیز از ۸.۸ میلیون تن به ۱۴.۵ میلیون تن افزایش داد. اما در دو سال اخیر این روند نزولی بوده است. چالش ‌های خرید تضمینی گندم که منجر به این کاهش گردیده، در ادامه تشریح شده است.

تعیین نامتناسب نرخ خرید تضمینی گندم

وزارت جهاد کشاورزی باید هر ساله بر اساس بررسی‌ هزینه ‌های تولید، قیمت پیشنهادی خود برای گندم را پس از کشف در اواخر تیرماه به دولت اعلام کند. دولت نیز باید این نرخ را تا پایان شهریورماه به کشاورزان اعلام نماید. این مهم به ویژه در سال اخیر محقق نشده و دولت، پیشنهاد وزارت جهاد کشاورزی را با تغییرات قابل توجه مواجه نموده که منجر به عدم افزایش نرخ خرید تضمینی گندم متناسب با هزینه‌ های تولید شده است. این موضوع، مشکلات اساسی زیر را ایجاد می ‌کند:

• در صورتی که نرخ گندم، متناسب تعیین نشود، کشاورزان برای دوره ‌های آتی، به سمت کشت سایر محصولات حرکت می ‌کنند و در نتیجه میزان تولید گندم کاهش می ‌یابد.
• در شرایطی که کشاورزان امکان تغییر نوع کشت نداشته باشند، کیفیت گندم تولیدی به دلیل افزایش هزینه‌ها به شدت کاهش می ‌یابد.
• در صورتی که کشاورزان گندم باکیفیت کشت کرده باشند و با قیمت نامتناسب مواجه گردند، برای جبران هزینه‌ ها و کسب سود بیشتر، به قاچاق و فروش آن به خارج کشور روی می‌ آورند. این موضوع، مشخصا در سال جاری به دلیل افزایش نرخ ارز، موضوعیت بیشتری پیدا کرده است.

تاخیر در اعلام نرخ خرید تضمینی گندم

کشاورزان طبق نرخ پیشنهادی وزارت جهاد کشاورزی برای خرید گندم، برنامه‌ ریزی ‌های لازم را انجام می‌دهند. اما این اقدام در دو سال اخیر به دلیل اختلاف‌ نظر وزارت جهاد کشاورزی و سازمان برنامه و بودجه و نبود متولی مشخص، با تاخیر بسیار زیاد مواجه شده است. اعلام دیرهنگام نرخ خرید تضمینی، امکان برنامه‌ ریزی برای تولید محصول را از کشاورزان سلب نموده و سبب کاهش تولید شده است.

تاخیر در پرداخت مطالبات گندم ‌کاران

دولت باید از طریق اعتبارات پیش‌ بینی شده در قوانین بودجه هر سال و تسهیلات اعطایی بانک مرکزی، گندم ‌های کشاورزان را خریداری کند. همچنین مجلس برای تاخیر در پرداخت مطالبات کشاورزان جریمه در نظر گرفته است. اما طی سال ‌های اخیر به دلیل عدم ضمانت اجرایی این قوانین، متعدد بودن منابع پرداختی دولت به کشاورزان و یکسان بودن منابع یارانه‌ نان با خرید تضمینی گندم در برنامه ‌های بودجه، اکثر مطالبات کشاورزان در موعد مقرر پرداخت نشده است. این موضوع سبب عدم امکان سرمایه ‌گذاری در تولید برای سال ‌های بعدی شده است. با وجود بودجه ۱۰۰ میلیارد تومانی بابت جریمه تاخیر در پرداخت مطالبات کشاورزان در سال ۹۶ و دو برابر شدن این مبلغ در سال ۹۷، این جریمه تاکنون توسط دولت به کشاورزان پرداخت نشده‌ است.

اقدامات پیشنهادی جهت اصلاح وضعیت و تثبیت خودکفایی در تولید گندم

در ادامه، به منظور مرتفع ساختن مشکلات به وجود‌ آمده و تثبیت خودکفایی در تولید گندم، مجموعه ‌ای از اقدامات پیشنهاد می ‌گردد.

تعیین نرخ خرید تضمینی گندم متناسب با هزینه‌ های تولید

ملاک تعیین نرخ خرید تضمینی محصولات، هزینه ‌های تولید است که دقیق نبوده و نیازمند اصلاح است. در واقع، تورم تولیدکننده در بخش کشاورزی، بر تولید گندم تاثیر می‌گذارد و باید مبنای تعیین قیمت قرار گیرد. برای مثال در سال ۹۷، طبق آمار مهرماه بانک مرکزی،  تورم تولیدکننده در بخش کشاورزی ۴۸.۵ درصد بوده است. بنابراین بایستی نرخ خرید تضمینی گندم ۱۹۳۰ تومان تعیین می‌ گردید که با افزایش‌ هزینه‌ های تولید تناسب داشت و مانع صادرات قاچاقی گندم می‌ شد.

افزایش ضمانت اجرایی قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشاورزی

همانطور که گفته شد، دولت باید قیمت گندم را هر ساله در آخر شهریورماه پس ‌از بررسی هزینه ‌های تولید گندم، تعیین و به اطلاع کشاورزان برساند. علت اصلی عدم اجرای صحیح این قانون طی سال ‌های اخیر، نداشتن ضمانت اجرایی و مشخص نبودن جریمه عدم اعلام قیمت گندم در زمان مقرر بوده است. بنابراین قانون تضمین خرید محصولات کشاورزی باید از این منظر اصلاح گردد. همچنین مسیر اعلام نرخ خرید تضمینی گندم، در صورت عدم اعلام به‌ موقع آن توسط دولت، نحوه تعیین بودجه برای آن، فرایند پرداخت مطالبات کشاورزان و میزان جریمه تاخیر باید مشخص گردد. بدین وسیله، امکان عدم اجرای آن توسط دولت وجود نخواهد داشت.

تعیین وزارت جهاد کشاورزی به عنوان متولی اصلی تولید گندم در کشور

وزارت جهاد کشاورزی، مسئولیت تولید و تنظیم بازار محصولات کشاورزی را برعهده دارد. بر این اساس، باید در قانون تصریح گردد که وزارت جهاد کشاورزی مسئول اصلی تعیین نرخ خرید تضمینی است و مجلس باید مطالبات خود را به‌ صورت قانونی از این وزارتخانه پیگیری نماید. همچنین لازم است که ریاست کارگروه گندم، آرد و نان از وزارت صمت به وزارت جهاد کشاورزی منتقل شود تا تمامی امورات مرتبط با این مسئله، تحت نظر این وزارتخانه مدیریت گردد.

جمع ‌بندی

گندم از جمله محصولات استراتژیک غذایی در سطح جهان است که تولید و صادرات آن اهمیت ویژه‌ ای برای کشورها دارد. برای تثبیت خودکفایی تولید گندم در کشور، نرخ خرید گندم باید متناسب با هزینه ‌های تولید و تورم تولیدکننده در بخش کشاورزی تعیین شود. همچنین لازم است برای قانون تضمین خرید محصولات اساسی کشور، ضمانت اجرایی تعیین گردد و درصورت عدم پایبندی به این قانون، جریمه در نظر گرفته شود. در نهایت، وزارت جهاد کشاورزی باید به عنوان متولی اصلی تولید گندم در کشور تعیین شود.

این مطالعه در اندیشکده اقتصاد مقاومتی با همکاری مهدی سروی در سال ۱۳۹۷ انجام شده ‌است.