ساختار دولت و نظام اداری انگلستان (رویکرد مستخدمین عمومی)

«مستخدمین عمومی» به افرادی از بخش عمومی و کارمندان دولت اطلاق می شود که از راهی غیر از انتخابات یا انتصاب به استخدام دولت درآمده اند. ادبیات نظام مستخدمین عمومی به بررسی روند ها و چگونگی شکل گیری «نظام مستخدمین عمومی» در هر کشور و عوامل موثر بر آن می پردازد. ایجاد نظام مستخدمین عمومی مدرن در بریتانیا به سال ۱۸۵۰ بر می گردد. در این کشور تحت تاثیر و متناسب با شرایط مختلف تاریخی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی، نظام مستخدمین عمومی به صورت متناوب و مداوم در حال تغییر بوده است. عمده تغییرات اعمال شده، با رویکرد بالا به پایین (و دستوری) صورت گرفته اند. برخی از سیاست های مورد استفاده در این نظام به ایران نیز رسیده و در فضای سیاسی کشور به کار گرفته شده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

اصلاح نظام اداری و روابط بخش عمومی سال هاست که از مهم ترین مسائل مورد توجه در ایران و تقریبا همه کشورهای جهان است. فقدان کارآمدی و کارایی لازم، پیچیدگی و بهینه نبودن فرایندها، رفتارهای غلط کارمندان و فساد اداری از جمله دغدغه ها و مسائل مردم و دوالت ها بوده است. از این رو برای اصلاح نظام اداری و به اصطلاح رایج «بوروکراسی»، روش ها و رویکردهای مختلفی با تمرکز بر ابعاد متنوعی همچون ساختارها و روابط سازمانی، حذف پست ها و جایگاه های شغلی، تقسیم وظایف، شیوه های انگیزشی و روابط درون دولتی و مانند آن به کار گرفته شده است. علی رغم تنوع ظاهری این مباحث، همه این رویکردها مبتنی بر درک و تلاش برای اصلاح نظام اداری از درون و به عنوان یک سیستم بسته است. به طور مشخص این سوال کمتر پرسیده شده است که چه زمینه های تاریخی، اجتماعی، اقتصادی و سیاسی در پیدایش نظامات و روابط اداری نقش داشته در موفقیت یا شکست برنامه های اصلاح نظام اداری تاثیرگذار بوده و نهایتا رفتار کارکنان را شکل داده است. از همین رو پژوهش حاضر به بررسی ساختار دولت و نظام اداری پرداخته است.

مفهوم «مستخدمین عمومی»

عبارت مستخدمین عمومی یا مستخدمین مدنی عمدتا به افرادی از بخش عمومی و کارمندان دولت اطلاق می شود که از راهی غیر از انتخابات یا انتصاب به استخدام دولت درآمده اند و انتخاب شده (از طریق انتخابات) یا منصوب شده نیستند. در بریتانیا به دلیل حفظ ارکان و میراث سنتی نظام پادشاهی، واژه رایج در توصیف کارکنان نهاد مرکزی دولت یعنی دربار و برخی وزارتخانه های دیگر، واژه مستخدمین مدنی (CS) است. کارکنان نظامی و مابقی وزارتخانه ها، خصوصا آن هایی که بیشتر وظایف و تکالیف دولت های مدرن (ازجمله بهداشت و آموزش) را بر عهده دارند، با عنوان مستخدمین عمومی (PS) شناخته می شوند. همچنین کارکنان خدمات عمومی بین المللی نیز از کارمندان نهادهای بین المللی و فراملی هستند که تحت قوانین ملی نیستند و عمدتا مصونیت قضایی دارند و به وسیله مقررات داخلی این سازمان ها و دادگاه اداری خود آن ها (مانند سازمان ملل) مورد پیگرد قرار می گیرند.

عوامل تاثیرگذار بر شکل گیری و تغییرات نظام اداری در انگلستان

عوامل تاثیرگذار بر شکل گیری و تغییرات نظام اداری و به طور خاص، نظام مستخدمین عمومی در دو دسته عوامل محیطی و زمینه ای و عوامل درونی دولت تقسیم کرد. برخی از این عوامل عبارتند از:

نیاز و انتظارات جامعه و دولت در آن مقطع تاریخی

 از میانه قرن ۱۸ میلادی پس از تغییرات اقتصادی ناشی از انقلاب صنعتی و توسعه امپراطوری بریتانیا، بوروکراسی (اندازه کارکنان و وظایف بخش دولتی) نهادهای دولتی مانند اداره کار و ارتش به شدت بزرگ و حجیم شد. در این دوران، قدرت دولت مرکزی به شدت افزایش یافت و نفوذ و کنترل آن بر ماشین دولت به قدری شد که برای بسیاری از کارها از پارلمان هم تایید نمی گرفت. در قرن نوزدهم، تحت تاثیر عوامل مختلف و به تدریج، ناکارآمدی این سیستم آشکار شد. در این زمان، نویسندگان مختلف به تحسین مدل آزمون ورودی چینی ها پرداختند و توصیه کردند مدل مشابهی در انگلستان ایجاد شود.

الگو گرفتن از مدل چین

ریشه نظام مستخدمین عمومی مبتنی بر شایستگی به آزمون های امپراطوری چین باز می گردد. انجام آزمون هایی برای تشخیص شایستگی در نظام مستخدمین عمومی امپراطوری چین اثر عمیقی بر جامعه و فرهنگ چینی ها گذاشت؛ به گونه ای که طبقه ای متفاوت یعنی بوروکرات-پژوهشگران صرف نظر از ریشه خانوادگی آن ها شکل گرفت. از قرن ۱۸ به بعد، الگوی چینی مورد پسند اروپاییان و خاصه انگلیس قرار گرفت. تا قبل از آن، نظام استخدامی به صورت رسمی بر اساس نفوذ و توصیه مقامات بالا بود.

دولت مارگارت تاچر

در دهه۱۹۷۰، تورم در انگلستان افزایش چشمگیری داشت و شرایط اقتصادی آن در مقایسه با دیگر رقبا، در عرصه اقتصاد جهانی دچار تزلزل شده بود. در این شرایط مارگارت تاچر در سال ۱۹۷۹ به نخست وزیری رسید درحالی که عمیقا به بازار آزاد به عنوان بهترین مکانیسم اجتماعی برای رسیدن به اهداف دولت اعتقاد داشت. به عقیده او دولت باید کوچک ولی فعال باشد. او و بسیاری از وزرایش این عقیده را داشتند که کارکنان بخش عمومی نه تنها به دنبال افزایش بودجه و قدرت خود هستند، بلکه دستگاه های عمومی با کارکنانش جایی برای اتلاف هزینه هستند و ارزش زیادی برای پول قائل نیستند. لذا در طول ۱۸ سال رهبری دولت محافظه کار، ساختارها بازطراحی شدند، پارادایم غالب، فرهنگ و وظایف دولت و نظام اداری و مستخدمین عمومی تغییر کرد. از جمله تغییرات این دوره درهم شکستن اصل اساسی نظام مستخدمین عمومی مدرن «جدایی سیاست از اداره»، واگذاری کارها به آژانس های اجرایی و تاکید بسیار بر «نتیجه گرایی و فردگرایی» بود. به طورکلی می توان گفت این تغییرات تاثیر عمیقی بر کارکنان و مستخدمین عمومی داشت. مهم ترین رخداد، کاهش شدید در بخش کارکنان صنعتی و شرکت های دولتی بود. همچنین محیط کاری منعطف شد، به طوری که تعداد کارکنان موقت و همچنین پاره وقت افزایش یافت. در این دوران، بسترهایی برای مدیران ارشد ایجاد شد تا ایده ها و تجربیات خود را به اشتراک بگذارند. همچنین برای عملکرد بهتر آنان مشاورانی از بخش خصوصی معرفی می شد.

وضعیت فعلی مستخدمین عمومی در انگلستان

آنچه که اکنون به عنوان رویه ها و فرهنگ کارکنان دولت و نظام مستخدمین عمومی باقی است، میراثی از ادوار گذشته است. درحال حاضر می توان گفت علیرغم تلاش های صورت گرفته پس از تاچر، مستخدمین عمومی ارشد و دائمی، کماکان منبع اصلی مشاوره و حمایت از وزرا برای اجرای امور هستند؛ هرچند که قدرت آنان نسبت به ۴۰ سال گذشته تضعیف شده است و افرادی سیاسی از احزاب مستقیما درحال مشاوره دادن به وزرا هستند. در این سطح کماکان افراد با توانمندی ها و دانش های عمومی و غیرتخصصی و حرفه ای یا به عبارت دیگر به صورت «جنرالیست» مشغول به کار هستند. مهم ترین دکترین اساسی در سطح بالای مستخدمین عمومی «پاسخگویی وزرا» است، بدان معنی که این وزرا هستند که باید نسبت به آنچه در دپارتمان خود صورت می گیرد به مجلس عوام پاسخگو باشند و مستخدمین عمومی باید ناشناس و گمنام بمانند و وظیفه نخست و اصلی آنان حمایت و پشتیبانی از وزرایشان است. بدنه مستخدمین عمومی نیز کماکان باید بی طرفی سیاسی داشته باشند.

نتیجه گیری از روندهای مداوم تغییر و اصلاح در انگلستان

آنچه از روندهای مداوم تغییر و اصلاح در انگلستان می توان فهمید، آن است که این کشور مسائل خودش را در هر دوره پس از بروز نارسایی هایی در کارکرد و عملکرد نظام مستخدمین عمومی یا نظام اداری، به صورت عمیقی فهم کرده است و تلاش کرده تا پس از آن اصلاحات متناسبی را اعمال کند. نهادینه سازی فرایند و روند مذکور از طریق تشکیل یک کمیته آسیب شناسی از سمت وزارت خزانه داری یا اداره نخست وزیری بوده است؛ کمیته ای که به صورت دقیق مسائل را بررسی و فهم کرده و بی پرده و صریح از مشکلات صحبت کرده و راه حل هایی متناسب پیشنهاد داده است و حاصل فعالیت آن ها در هر دوره گزارش هایی بوده است که منتشر شده و سرآغاز تحول و بحث در انگلستان شده است. عموما این گزارش ها و توصیه های آن ها نیز تبدیل به برنامه اصلی دولت بعد برای پیاده سازی شده است. در این میان برخی از این سیاست های کلان مانند مدل خصوصی سازی یا کوچک سازی دولت و همچنین سیاست های نظام مستخدمین عمومی مانند استخدام و ورود به خدمت بر اساس شایسته سالاری (از طریق آزمون)، ارتقا، نظام هماهنگ پرداخت، ارزیابی عملکرد و مواردی دیگر یا به طور ناقص به ایران رسیده است و یا فهم دقیقی از وضعیت تاریخی، سیاسی، اجتماعی و نیازهای کشور انگلستان و تفاوت های آن با ساختار جامعه و دولت ایران حاصل نشده است. این بی توجهی به زمینه ها و غفلت از مکانیسم ها و نیازهای پشت هرکدام و همچنین عدم توجه کافی به عیوب و نقایص این برنامه ها سبب گرته برداری غلط، ناقص و ناکارآمد سیاستی شده و نسبت آن ها با مسئله ایران به طور خاص بررسی و سنجیده نشده است، ضمن آنکه در موارد متعددی همان راه حل گرته برداری شده نیز درست اجرا نشده است. از همین رو آسیب های نظام مستخدمین عمومی و نظام اداری ایران پیچیده تر شده است و راهکارهای مختلفی هم که پیاده شده عموما پاسخگوی نیازها و آسیب های نهادینه شده نبوده اند.

جمع بندی

پژوهش حاضر به بررسی ساختار دولت و نظام اداری انگلستان (رویکرد مستخدمین عمومی) پرداخت. «مستخدمین عمومی» به افرادی از بخش عمومی و کارمندان دولت اطلاق می شود که از راهی غیر از انتخابات یا انتصاب به استخدام دولت درآمده اند. آنچه از روندهای مداوم تغییر و اصلاح در انگلستان می توان فهمید، آن است که این کشور مسائل خودش را در هر دوره پس از بروز نارسایی هایی در کارکرد و عملکرد نظام مستخدمین عمومی یا نظام اداری، به صورت عمیقی فهم کرده است و تلاش کرده تا پس از آن اصلاحات متناسبی را اعمال کند. برخی از سیاست های مورد استفاده در این نظام یا به طور ناقص به ایران نیز رسیده است و یا فهم دقیقی از وضعیت تاریخی، سیاسی، اجتماعی و نیازهای کشور انگلستان و تفاوت های آن با ساختار جامعه و دولت ایران حاصل نشده است. به همین دلیل این ملاحظات در بهبود ساختار اداری کشور تاثیر چندانی مورد را نگذاشته اند.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی شریف توسط محمدمهدی جعفریان در سال ۱۴۰۰ انجام شده و در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی منتشر شده است.