بازتخصیص آب کشاورزی و تعارض های ناشی از آن در ایران

یکی از چالش های اصلی برای توسعه پایدار کشور، محدودیت منابع آبی است. بازتخصیص آب به عنوان راهکاری برای این چالش، هم می تواند میزان مصرف آب را کاهش دهد، هم توسعه ی آتی کشور را تضمین نماید. اما نظام حقوقی کشور برای اجرای بازتخصیص نارسایی هایی دارد. از طرفی دیگر، با پررنگ شدن نقش دولت، مدیریت آب تبدیل به تأمین آب بیشتر شد. همچنین شفافیتی درباره جابجایی آب بین حقابه داران گذشته و بهره برداران جدید وجود ندارد. در واقع، در ایران بازتخصیص خاموش در حال اجرا است که نتیجه شناخت ناقص تصمیم گیران نسبت به بیلان آب و نیز حذف ذی نفعان از فرآیند تصمیم گیری است.

ضرورت و اهداف پژوهش

حرکت به سوی توسعه پایدار برای کشورهایی که با محدودیت منابع مواجه هستند، با چالش هایی همراه است. در ایران، منابع آبی با اضافه برداشت همراه است. در نتیجه باید برای کاهش میزان مصرف آب و نیز توسعه آتی کشور تدابیری داشت. تنها راهکار برای رفع این چالش، بازتخصیص آب است. منظور از بازتخصیص آب، جابه جایی و تغییر الگوی تقسیمات آبی بین بخش های مختلف و حتی درون بخش هاست.

تاکنون موارد متعددی از بازتخصیص در کشور اجرا شده است. این تجارب عموماً بدون توجه به واقعیت های موجود است. تجربه هایی مانند احیای دریاچه ارومیه، توسعه و آبادانی بخش های محروم کشور از طریق تأمین اّب، احیای آبخوان های کشور، بازنگری و تعدیل پروانه های بهره برداری و تخصیص ها از منابع آبی کشور و بسیاری موارد دیگر، از جمله بازتخصیص های ناموفق کشور هستند. لذا ضروری است که قبل از اجرای هر راهکاری، ابعاد مختلف و پیچیدگی های بازتخصیص آب به خوبی بررسی شود.

روش شناسی پژوهش

ابتدا به منظور آشنایی با بازتخصیص آب، مبانی مفهومی بازتخصیص و روش های آن از منابع و مراجع موجود در این حوزه استخراج گردید. سپس تجارب کشورها از بازتخصیص آب مورد بررسی قرار گرفت. در این بخش، شیوه پیاده سازی روش های موجود در نظام های حقوقی متفاوت و کشورهای توسعه یافته و در حال توسعه دنبال شده است. به منظور شناخت نگاه قانون گذاران و سیاست گذاران به موضوع بازتخصیص، اسناد حقوقی و سیاستی این حوزه واکاوی گردید. بررسی حقوق بهره برداران و محیط زیست در ایران در این بخش صورت می گیرد.

به منظور آگاهی از نقش دولت در بازتخصیص، بررسی نظام حکمرانی تعریف شده برای انجام تخصیص و بازتخصیص با محوریت دولت صورت گرفت. بر این اساس، این نظام سعی می کند که به شکل یک طرفه و با حذف واقعیت های موجود به مصلحت اندیشی برای کل جامعه بپردازد. در نهایت، چند مورد مطالعاتی که ماحصل نظام حاکم بر بازتخصیص آب در کشور را نشان می دهند، بررسی می شود. به این ترتیب، تصویری از نحوه ی شکل گیری نیاز به بازتخصیص، فرآیند اجرای آن و اثرات آن در کشور به دست می آید. این بخش ها در کنار هم، دید جامعی از بازتخصیص را ارائه می دهد که بر اساس آن، تدوین و اجرای الگوی «بازتخصیص های پایدار» پیشنهاد می شود.

عصر بازتخصیص های خاموش در ایران

با تصویب «قانون آب و نحوه ملی شدن آن» در سال ۱۳۴۷، مالکیت خصوصی به مالکیت ملی و قواعد عرفی بهره برداری آب به مدیریت بهره برداری دولتی مبدل گردید. با این حال، هیچگاه دیدگاه قانون نسبت به نظام حقوقی آب به طور شفاف ذکر نشده است. از سوی دیگر، به منظور افزایش بهره وری نظام بهره برداری، سازوکارهای رسمی و دولتی محوریت یافت. این رویکرد باعث شد که دولت با تمام ضعف ها و مشکلاتش متولی اصلی مدیریت آب شود و با تکیه بر قدرت فناوری مدرن برای استحصال منابع آب، مدیریت آب تماماً به تأمین بیشتر آب تبدیل گردد.

بر اساس «قانون توزیع عادلانه آب»، دولت مکلف شده بود که برای بهره برداران آب، پروانه مصرف معقول صادر کند. اما همچنان این پروانه برای بهره برداران آب سطحی صادر نشده است. بنابراین در ایران شفافیتی درباره جابجایی آب بین حقابه داران گذشته و بهره برداران جدید ایجاد نگردید. به این معنی که جابجایی به صورت تدریجی و بدون آگاهی کامل حقابه داران روی می دهد. همین جهت این شیوه را می توان بازتخصیص خاموش نامید. این ابهام ناشی از شناخت ناقص تصمیم گیران نسبت به بیلان آب و نیز حذف ذینفعان از فرآیند تصمیم گیری است.

عصر نوین بازتخصیص ها: بازتخصیص های پایدار

با توجه به عدم تعادل منابع و مصارف، موضوع بازتخصیص در کشور صرفاً تأمین مصارف جدید از طریق تغییر در تخصیص ها نیست. بلکه تمایز اصلی آن در رهاسازی آب از بخش های مصرفی (به ویژه بخش کشاورزی) به محیط زیست است. بنابراین در عصر نوین بازتخصیص ها در کشور به بازتخصیص های پایدار باید توجه داشت که در دو دسته معرفی می شوند:

بازتخصیص های زیست محیطی

بازتخصیص های زیست محیطی به مفهوم کاستن از مصارف کشاورزی به عنوان اصلی ترین مصرف کننده آب است، به نحوی که تعادل به منابع بازگردد و حتی در صورت امکان احیا شوند. دریاچه ی ارومیه بیانگر چنین دغدغه ای است. چالش اصلی این بازتخصیص عدالت و پایداری اجتماعی است و رسیدن به هدف های کاهش مصرف آب ممکن است به دلیل عواقب اجتماعی، در مرحله پیاده سازی با شکست مواجه شود. در واقع، حقوق آب پایه و اساس قوی ندارند که بازتخصیص زیست محیطی بر اساس آن صورت گیرد. همچنین این بازتخصیص ممکن است با سیاست های ملی و منطقه ای که بی توجه به محیط زیست تدوین شده اند، در تضاد باشد. در نتیجه با مقاومت های جدی روبرو خواهد شد. برای نمونه، کاهش تولیدات بخش کشاورزی می تواند به عنوان یک تهدید جدی در برابر بارتخصیص های زیست محیطی قرار گیرد.

بازتخصیص های تبادلی

در بازتخصیص های تبادلی، هدف اصلی تأمین نیازهای آینده در بخش های مختلف شامل شهر، صنعت و کشاورزی است. اگر این بخش ها تأمین نشوند می تواند روندهای رشد را محدود سازد. محور اصلی این بازتخصیص کارایی اقتصادی است و از طریق تبادل از مصرف با کارایی کمتر به مصرف با کارایی بالاتر انجام می گیرد. چالش اصلی در این نوع از بازتخصیص ها، تضعیف آتی واگذارکنندگان آب یا فروشندگان آب است. به عبارت دیگر، مبادله ی آب ممکن است در آینده عواقب ناخوشایندی مانند از دست دادن سرمایه یا محدودیت رشد شود. بنابراین وطیفه دولت فرآهم کردن عرصه برای انجام مبادلات به شکلی عادلانه و پایدار است. البته بازتخصیص تبادلی هنوز در ایران رسمیت پیدا نکرده و به دلیل مطرح شدن راهکارهایی مانند انتقال آب از دریا برای تأمین منابع شرب و صنعت، به حاشیه رانده شده است.

جمع بندی

در این پژوهش، با بررسی جوانب مختلف بازتخصیص آب به عنوان راهکاری برای توسعه پایدار کشور، تلاش گردید که درک درستی از این موضوع پدید آید. عدم شفافیت در جابه جایی مالکیت منابع آبی و نیز صادر نشدن پروانه بهره برداری برای آب های سطحی، بازتخصیص خاموش را موجب گردید. تجارب ناموفق بسیاری در کشور ناشی از این بازتخصیص خاموش وجود دارد. بررسی ها نشان می دهد که گذر از این عصر و دستیابی به توسعه پایدار در گرو توجه همزمان به بازتخصیص زیست محیطی و تبادلی است.

این مطالعه توسط اندیشکده تدبیر آب ایران با همکاری سروش طالبی اسکندری و سید جلال الدین میرنظامی در سال ۱۳۹۸ انجام شده است.