اجتماع محوری در نظام برنامه ریزی توسعه در ایران

تا پیش از این در برنامه های توسعه کشور، برای ایجاد زیرساخت تأمین خدمات و نیل به اهداف برنامه، جهت ارتباط اجتماع با دولت و مشارکت آنان در فرایند سیاستگذاری و برنامه ریزی توسعه، سرمایه گذاری قابل توجهی در سطوح مختلف انجام نشده است. لذا ضرورت دارد رویکرد حاکم بر نظام برنامه ریزی کشور مورد تحلیل انتقادی و آسیب شناسی قرار گیرد تا از طریق الزامات و پیشنهادهای سیاستی در ساختارها و سازوکارهای تدوین و اجرای برنامه، الزامات پایه ای نیل به توسعه همه جانبه فراهم آید. تبیین اصول و چارچوب الگوی توسعه اجتماع محور در مقیاس برنامه توسعه ملی و چگونگی مشارکت ذی نفعان کلیدی و اجتماعات هدف به منظور تسهیل و پیاده سازی الگوی اجتماع محوری در نظام برنامه ریزی توسعه کشور یکی از گام های کلیدی در این مسیر است. توسعه اجتماع محور زمان بر است و از طریق ایجاد چارچوب مفهومی و عملیاتی ابتکاری، نهادسازی و اصلاحات نهادی، قوانین و آیین نامه ها، امکان تحقق دارد. این رویکرد می تواند بستری برای گذار از برنامه ریزی تمرکزگرا و بخشی به چارچوبی یکپارچه و از پایین به بالا را فراهم سازد.

ضرورت و اهداف پژوهش

الگوی اجتماع محوری، اهمیت اصول دینی اسلامی، فرهنگ و ارزش های نظام را حفظ و برابری دسترسی به منابع (عدالت و شمولیت) را تضمین می کند. دولت برای تحقق حکمرانی باید به یک چارچوب توسعه متعهد شود که اجزای اصلی آن شامل کثرت گرایی سیاسی است و امکان وجود چندین حزب سیاسی، اتحادیه های کارگری و انتخابات عادلانه را به طور دوره ای سازماندهی می کند و مردم را قادر می سازد تا نمایندگان خود را آزادانه انتخاب کنند. برنامه ریزی اجتماع محور در موقعیت های بحرانی و یا تحریم و انسداد سیاسی، به عنوان یک پیش فرض کلیدی برای ایجاد انعطاف پذیری در وضعیت بحرانی، بسیار مهم تر است. ۳۱ استان کشور دارای اولویت های توسعه متفاوت هستند. مسائل کلی استان ها به تفکیک باید شناسایی و اولویت بندی شوند. برنامه توسعه اجتماع محور زمینه توجه ویژه به مناطق و اجتماعات مناطق محروم و طرد شده که از مواهب توسعه دور مانده اند فراهم می کند. با توجه به همین موضوع پژوهش حاضر ضمن آسیب شناسی ساختار برنامه های توسعه از منظر رویکرد اجتماع محور و بررسی مبانی حقوقی و قانونی سیاستگذاری و نظام برنامه ریزی اجتماع محوری در کشور به ارائه چارچوب و تدوین مکانیسم های اجتماع محوری برنامه توسعه در این زمینه پرداخته است و نقش و ظرفیت سازی نهادهای دولت محلی و نهادهای میانجی در اجرای برنامه ریزی توسعه را بررسی می کند.

آسیب شناسی ساختار برنامه های توسعه از منظر رویکرد اجتماع محور

برنامه های توسعه به لحاظ ماهیت، مسئله محور نبوده و سیاست های کلی برنامه های توسعه، با اولویت قراردادن پیشرفت اقتصادی، توجهی به توسعه ظرفیت های انسانی نداشته اند. در غلبه سیاست های توزیعی و رفاه گرایانه، جامعه به منزله دریافت کنندگان منفعل یا اهداف توسعه دیده می شوند تا عوامل یا کنشگران فعال. کنش میان بخشی و مشارکت فعال ذینفعان (استان ها، شوراها و سازمان های مردم نهاد) با غلبه تمرکزگرایی برنامه تضعیف شده است. برنامه های توسعه غالبا برنامه های تخصیص منابع در بخش دولتی بوده و از ضرورت سیاستگذاری، هدایت فعالیت بخش خصوصی به عنوان یک عامل مهم اقتصادی غفلت شده است. عدم تطابق بین مناطق عملکردی و مرزهای اداری و عدم توجه به مقیاس مناسب حل مسئله از دیگر ضعف های برنامه توسعه است.

چارچوب پیشنهادی برای فرایند برنامه ریزی توسعه اجتماع محور

به منظور ایجاد چارچوب اقدام در حمایت از ظرفیت سازی، دستورالعمل هایی برای هماهنگی برنامه توسعه یکپارچه برای حمایت از محلی سازی اهداف توسعه توسط هر وزارتخانه ایجاد خواهد شد. شورای برنامه ریزی و توسعه استان و کارگروه های تخصصی ذیل آن به عنوان یک تیم اصلی بین بخشی توسعه محلی (کمیته راهبری) در سطح مناطق هدف با ایجاد بستری برای گفتگو، نظارت و پاسخگویی به انحرافات از برنامه یکپارچه توسعه کشور، این روند را تسهیل می کند. سازوکار تأمین مالی توسعه سرزمینی یکپارچه از منابع بین المللی، ملی و منطقه ای، این امکان را فراهم می کند که حمایت از ظرفیت سازی در برنامه های توسعه برای محلی سازی اهداف سیاست یکپارچه سرزمینی، بسیج و هماهنگ شود. عاملان کلیدی چنین رویکرد یکپارچه ای نهاد های دولتی محلی و منطقه ای هستند. آن ها به همراه سایر ذینفعان نقش مهمی در ترویج، ایجاد و حفظ مشارکت های پویای تحول آفرین «از پایین به بالا» ایفا می کنند.

گام های اجرایی فرایند برنامه ریزی توسعه اجتماع محور

در ادامه این پژوهش، فرایندها و استراتژی های پیاده سازی در مقیاس وسیع از طریق برنامه های توسعه با رویکرد اجتماع محور ارائه شده که در ادامه به آن پرداخته شده است:

گام اول- اصلاح نهادی و تغییر از سیاست های بخشی و سیلویی به سمت سیاست مبتنی بر استراتژی های اجتماعات محلی

در این گام مدیریت توسعه مبتنی براستفاده از منابع خاص مکان از طریق توانمندسازی مکانیسم های سیاسی و نهادی حاکمیت محلی از طریق روش جدید حکمروایی مناطق، مبتنی بر مشارکت بازیگران (ذینفعان) محلی و اجرای پروژه های مشارکتی و اجتماع محور مدنظر است.

گام دوم- سازمان یابی اجتماع محلی

در این گام به منظور بهره گیری از ظرفیت اجتماعات هدف در نظام تصمیم سازی و تصمیم گیری و حل مسائل آن ها، نیاز به تشکیل گروه ها و تیم های کاری در سطوح خردتر است. این پژوهش استفاده از این ظرفیت قانونی را برای تشکیل هسته تصمیم سازی و نماینده اجتماع هدف در تدوین برنامه توسعه اجتماعی و اقتصادی در چارچوب حقوقی و قانونی شورای برنامه ریزی و توسعه استان پیشنهاد می کند. تیم های اقدام محلی از نمایندگان منافع اجتماعی و اقتصادی گروه های هدف مانند کارآفرینان، مسئولین محلی، اصناف، انجمن های محلی یا روستایی، گروه های اجتماعی (اقلیت ها، سالمندان، زنان/ مردان، جوانان و غیره)، سازمان های داوطلبانه و اجتماعی و … تشکیل شوند. در این الگوی اجتماع محور، استفاده از بسیج ذینفعان با عنوان «اجتماعات هدف» حول یک استراتژی و مسئله و منافع مشترک در اصلاح ساختار برنامه های توسعه ضروری خواهد بود. «استراتژی اجتماع هدف» به معنای مجموعه ای منسجم از اقداماتی است که هدف آن تامین اهداف و نیازها در خردترین سطح بوده و توسط تیم اقدام محلی، طراحی و اجرا می شود. ماهیت این الگوی اجتماع محور به گونه ای است که می تواند از نظر عملی، اهداف و اولویت های خاص در سطح اجتماع هدف را تنظیم کرده تا به این ترتیب به نیازهای اجتماع در خردترین سطح، پاسخ داده و در عین حال با اهداف سیاست گذاری شده در برنامه های ملی و منطقه ای سازگار باشند.

گام سوم- چشم اندازسازی و برنامه ریزی استراتژیک اجتماع هدف

در این گام با تحلیل وضعیت توسعه اجتماع محور، چالش ها و فرصت ها، چشم انداز، ماموریت و اهداف چارچوب اجرا و استراتژی نظارت و ارزیابی در سیاست بازنگری شده ارائه شده و جهت گیری استراتژی های بخشی و استراتژی های کلان برنامه توسعه انجام می شود.

گام چهارم – تدوین یک برنامه اقدام مشترک

در این گام به شناسایی تمامی ذینفعان برنامه به عنوان اجتماع درگیر، تجمیع آرمان ها، مشکلات و نیازهای محلی، توجه به طرح های شاخص ملی و برنامه های بخشی و تحلیل و تعیین اهداف و راهبردها برای اهداف توسعه ملی و تطبیق آرمان های محلی با اولویت های استراتژیک در برنامه های آمایش سرزمین پرداخته می شود. این برنامه مشترک، برنامه های توسعه استانی، سیاست گذاری، اهداف و نیازهای مردم، اولویت بندی، ترتیب، برنامه ریزی و مشارکت در اجرای پروژه ها را مشخص کرده و جهت گیری استراتژی های بخشی و استراتژی های کلان برنامه توسعه ملی را ارائه می کنند. بودجه بندی استانی منطبق با روند اولویت بندی استانی بوده و تایید برنامه توسط سیاستگذاران انجام می شود. همچنین الزامات واجد شرایط بودن و احراز صلاحیت در سطح ملی تعریف و دامنه هر منبع و هر برنامه، مشخص می شود.

گام پنجم – اجرا در مرحله بعدی

در این مرحله چارچوب یکپارچگی بین استراتژی های توسعه ملی (دولت) و محلی (ذینفعان توسعه) مدنظر است. برای هر استراتژی بخشی نظرات جمع آوری شده از مشارکت و رایزنی های اجتماعات محلی از منظر استانی در مورد چالش های آن بخش خاص، نقطه شروعی برای رسیدگی به فوری ترین نیازهای کشور است. بنابراین هر بخش می تواند به طور مستقیم به دغدغه های مطرح شده توسط مردم پاسخ دهد و پروژه های اولویت بندی شده با برنامه های ملی وزارتخانه ها همسو خواهد شد. این امر ارائه خدمات شفاف تر و مکانیزم پیاده سازی و نظارت واضح تر را ممکن می کند. روند اولویت بندی به وزارتخانه ها در تخصیص منابع موثر کمک خواهد کرد و پروژه های فوریت دار استانی در اولویت اقدامات وزارتخانه ها قرار می گیرند. برنامه های توسعه استانی به عنوان بخشی از برنامه های توسعه ملی باید برای تمام ۳۱ استان ایجاد شود تا یک چارچوب هماهنگ برای دولت به منظور اجرای برنامه ها و پروژه های بخشی در سطح منطقه ای (استانی) و محلی (شهری و روستایی) فراهم شود. در این گام باید از پیاده سازی یکپارچه برنامه از طریق تقویت سازوکار همکاهنگی و ظرفیت سازی نهادها در داخل دولت و در سطح مرکزی و استانی حمایت شود.

گام ششم – فرایند ارزیابی و پایش اجتماع محور

جمع آوری داده ها از سطح محلی و تجمیع آن ها در سطوح بالاتر، تحلیل داده ها با مشارکت اعضای جامعه و شورای استان و تدوین گزارش پیشرفت سالانه تمرکززدایی منتج از شاخص های کلیدی اجتماع محور از اقدامات کلیدی در این مرحله است. در نهایت داده های نظارت و ارزیابی به مرکز ملی آمار ایران انتقال داده شده و نتایج جمع آوری شده توسط مرکز ملی آمار به اشتراک گذاشته می شود.

پیشنهادهایی در جهت بهبود فرایند برنامه ریزی توسعه اجتماع محور

این پژوهش به منظور بهبود فرایند برنامه ریزی توسعه اجتماع محور پیشنهاد می کند تا مرکز آموزش و پژوهش های توسعه استان ها و موسسات پژوهشی استان به تولید دانش بومی و محلی در سطح مناطق با تمرکز بر مسائل و نیازهای خاص استان متمرکز شوند. همچنین سازمان برنامه در سطح کلان مدیریت دانش و ظرفیت سازی، هماهنگی و راهبری و حمایت از وزارتخانه ها را بر عهده بگیرد. مجلس شورای اسلامی نیز وظیفه ارتقای حقوق گروه ها و ذینفعان مختلف اجتماعی را از طریق ایجاد سازوکارهای ارتقای تعاملات اجتماع پایه نمایندگان مجلس با حوزه های انتخابیه خود و تصویب قانون جامع تشکل های اجتماعی بر عهده داشته باشد. همچنین امکان انتشار اطلاعات مربوط به فرایند تصمیم گیری، دستور کار و پیش نویس های سیاستگذاری برای مردم، نهادهای اجتماعی و رسانه ها وجود داشته باشد.

جمع بندی

اجتماع محوری در نظام برنامه ریزی توسعه به مثابه الگویی مسئله محور بر فرایندهای متمرکز است. در این الگو، برنامه ریزی توسعه میان مدت در سطوح بخشی و استانی بعنوان خلا اساسی نظام برنامه ریزی کشور و طرح خروج از برنامه ریزی توسعه متمرکز به سمت الگوی غیرمتمرکز معرفی می شود. برنامه های توسعه با ضعف هایی در مرحله تدوین و طراحی، اجرا و نظارت مواجه است. برای رفع این آسیب ها چارچوبی برای فرایند برنامه ریزی توسعه اجتماع محور ارائه شد که شامل ۶ گام است. گام اول (اصلاح نهادی و گذر از سیاست های بخشی و سیلویی به سیاست مبتنی بر استراتژی های اجتماعات محلی) در سطح سیاستگذاری بوده و باقی گام ها (سازماندهی اجتماع هدف، چشم اندازسازی و برنامه ریزی استراتژیک اجتماع هدف، برنامه ریزی با الگوی اجتماع محور، اجرای برنامه الگوی اجتماع محور و پایش و ارزیابی) در سطح تجربی (ذینفعان توسعه) هستند. در جهت بهبود سیاستگذاری اجتماع محور نیز پیشنهاد می شود امکان انتشار اطلاعات مربوط به فرایند تصمیم گیری، دستور کار و پیش نویس های سیاستگذاری برای مردم، نهادهای اجتماعی و رسانه ها وجود داشته باشد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط الهام امیرحاجلو در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.