آسیب شناسی تسهیلات اشتغال زایی در کشور: مطالعه موردی تبصره ۱۸ قانون بودجه

در ۶ دهه گذشته مجموعه متنوعی از سیاست های کلان اقتصادی و سیاست های فعال و غیرفعال بازار کار، با هدف ایجاد اشتغال، به اجرا گذاشته شده است. تا سال ۱۳۹۵ اعتبارات برنامه های مختلف اشتغال زایی در تبصره های مختلف، ماده واحده قوانین بودجه یا در ذیل امور و فصول و برنامه دستگاه های مختلف به صورت پراکنده ارائه شده است؛ اما از سال ۱۳۹۶ به منظور تلفیق و یک دست شدن این منابع تلاش شده تا کلیه منابع اعتباری (بودجه ای و تسهیلاتی) در قالب بند الف تبصره ۱۸ در بودجه لحاظ شود. با وجود چنین هدفی، بررسی ها نشان دهنده این امر است که عموماً این امر محقق نشده و حتی مشکلاتی را نیز به وجود آورده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

اشتغال از جمله مسائلی است که فارغ از مباحث مرتبط با درآمد، بر موضوعات اجتماعی نیز اثرگذاری جدی دارد. از این رو، در اختیار داشتن سازوکاری که بتواند برای اشتغال زایی از ظرفیت های موجود حداکثر بهره برداری را داشته باشد، ضرورت دارد. با وجود اینکه در ایران طرح های متنوعی برای اشتغال زایی طراحی و اجرا شده است، اما با دو چالش همراه بوده اند: از یک طرف، ابعاد و ابزارهای مختلف طرح های اشتغال زایی که در دیگر کشورها استفاده می شود، مغفول مانده است. از طرف دیگر نیز، اعطای تسهیلات طبق برآوردها و آمارهای اعلام شده، نه تنها کیفیت لازم را ندارند، بلکه در تعداد چشمگیری منجر به تخصیص نابهینه و اختلال در اقتصاد شده اند. این پیامدها را می توان به نداشتن اولویت در تخصیص تسهیلات نسبت داد که مسأله تسهیلات دهی را ابزاری برای دستیابی به اهداف در نظر نگرفته و آن را مستقلاً هدف دانسته است. عامل دیگر که مشکلی دیرینه در سیاستگذاری اشتغال زایی در کشور به حساب می آید، انتخاب ساده ترین راه توسط سیاستگذاران و مجریان برای اثربخشی در بازار کار است. در دولت های مختلف سعی بر اعطای تسهیلات ارزان قیمت (نسبت به وام های متعارف نظام بانکی) بوده است و کمتر به معضلات ریشه ای مانند بهبود فضای کسب وکار و پیش بینی پذیری اقتصاد کلان، بهبود بهم رسانی افراد جویای کار و کارفرماها و بهبود بازار مهارت پرداخته اند. با وجود اینکه اعطای تسهیلات (به ویژه از سال ۱۳۹۶ تاکنون) مهم ترین ابزار دولت ها در حوزه اشتغال زایی بوده، اما آسیب شناسی جامعی پیرامون تبصره ۱۸ قانون بودجه به عنوان یک ابزار مهم در اجرای سیاست های اشتغال زایی در کشور، صورت نگرفته است. از همین رو پژوهش حاضر در نظر دارد تا پس از انجام آسیب شناسی این تبصره، به ارائه راهکارهای رفع آن بپردازد.

آسیب شناسی نظام تسهیلات دهی در کشور

با توجه به بررسی های انجام شده پژوهش حاضر مشکلات تسهیلات اشتغال زایی در سه دسته کلی زیر دسته بندی می شوند:

اعطای تسهیلات به فرد یا طرح نادرست

یکی از چالش هایی که منجر به انحراف منابع دولت در اعطای تسهیلات اشتغال زایی تبصره ۱۸ قانون بودجه می شود، اعطای تسهیلات به افراد یا طرح هایی است که در چهارچوب این تبصره، ویژگی های ضروری و لازم را ندارند. برخی از این ویژگی ها عبارتند از:

• احتمال تبانی بین دستگاه و فرد متقاضی: از جمله مشکلات موجود در این بخش، احتمال تبانی دستگاه با فرد متقاضی برای تایید طرح ارائه شده است. به دلیل این که عمده این مراودات در سطح استان صورت می گیرد، افراد متقاضی شناخت بیشتری از افراد حاضر در کمیته بررسی طرح ها دارند و بدین ترتیب احتمال بروز تبانی افزایش می یابد؛
• بررسی سریع و نادقیق طرح ها: یکی از مشکلات مهم در اعطای تسهیلات اشتغال زایی عدم بررسی دقیق طرح ها و یا بررسی آن ها به سرعت و با دقت پایین است. در حالی که منابع این تسهیلات بسیار محدود است و باید بهترین گزینه های موجود انتخاب شوند، چنین پدیده ای بسیار مخرب خواهد بود.

اعطای تسهیلات ناکافی و غیر موثر

منابع در نظر گرفته شده برای این تبصره به دلیل کسری بودجه دولت یا محقق نمی شود و یا دیر تخصیص داده می شود. از این رو، در برخی موارد مقدار تسهیلات تخصیص یافته به فرد متقاضی، سال بعد اعطا می شود. این فاصله زمانی به دلیل تورم بالا در اقتصاد ایران، خود موجب کاهش ارزش حقیقی تسهیلات و در نتیجه اثربخشی آن می شود. برخی از ریشه های این مشکل عبارتند از:

• سختگیری در وثایق و تضامین: نکته مهمی که ریشه آن در نظام بانکی است، سخت گیری در وثایق و تضامین است. نبود وحدت رویه در اخذ تضامین توسط بانک ها و شعب مختلف، توجه صرف به دارایی های مالی، نبود اعتبارسنجی جامع و اجتماعی و عدم توجه به دارایی های نامشهود، ناتوانی فرد در تامین وثایق و یکسان بودن برخورد با بنگاه های بزرگ و کوچک از جمله عواملی هستند که موجب سخت شدن ارائه تضامین به بانک ها می شوند؛
• اولویت بندی نادرست و نبود شاخص مناسب: اولویت بندی نادرست نیز به دلیل ماهیت این نوع تسهیلات می تواند مزیت های نسبی درون اقتصاد یک منطقه و یا فعالیت اقتصادی را تغییر دهد و در بلندمدت موجب رشد بخش با بهره وری پایین تر شود.

عدم اعطای تسهیلات به اشخاص واجد شرایط

مشکل جدی سوم، دریافت نکردن تسهیلات توسط افرادی است که واجد شرایط هستند. مهم ترین علت این امر اولویت بندی نادرست و نبود شاخص مناسب است. این مسئله خود متاثر از عوامل بسیاری ست که برخی از آن ها عبارتند از:

• فشار سیاسی ذینفعان: مسئولان سیاسی و اقتصادی به دلیل تعارضات شخصی با وظایف کاری، در تعیین و تغییر اولویت های کارشناسی اعمال نفوذ می کنند و بدین ترتیب، بخشی از ناکارایی نظام اولویت دهی از این محل تقویت می شود؛
• برنامه ریزی متمرکز در ستاد: برنامه ریزی متمرکز در ستاد دستگاه های اجرایی، دیگر معضلی است که منجر می شود تا نظام برگزیدن اولویت ها دچار تورش (Bias) شود. یکی از آسیب های اساسی برنامه ریزی متمرکز این است که به سختی امکان شناخت ویژگی های هر منطقه برای دستگاه ستادی وجود دارد و به همین دلیل نیز امکان برنامه ریزی صحیح و متناسب با ویژگی های آن منطقه وجود ندارد.

راهکارهای رفع آسیب های مطرح شده

به صورت کلی چهار مشکل برای اعطای تسهیلات اشتغال زایی احصاء شد. این چهار مشکل خود ریشه هایی داشتند که با جلوگیری از بروز آن ها، می توان اثربخشی بیشتری از تسهیلات اشتغال زایی تبصره ۱۸ انتظار داشت. برای دستیابی به این امر، راهکارهای زیر ارائه می شوند:

ایجاد نظام های اولویت گذاری و ارزیابی شفاف و استاندارد و هوشمند

یکی از مهم ترین راهکارها که می تواند به اصلاح تسهیلات اشتغال زایی بینجامد و کارایی آن را افزایش دهد، تعبیه سازوکارهای دریافت بازخورد از تسهیلات اعطایی است. این ارزیابی علاوه بر اینکه باید مستمر صورت گیرد، نیازمند وجود شفافیت و استانداردی مشخص است. در واقع در صورت نبود ارزیابی با مختصات بیان شده، عملا امکان بررسی اثربخشی تسهیلات اعطا شده و آسیب شناسی عملکرد دستگاه ها و مجریان ممکن نخواهد بود. همچنین نظام اولویت گذاری در این تسهیلات باید به گونه ای باشد که کمترین دخالت انسانی در آن اتفاق بیفتد تا احتمال بروز تبانی و یا فشار سیاسی ذی نفعان حین بررسی طرح ها به حداقل برسد؛ بنابراین برای دریافت بازخورد (عامل اصلاحی یک نظام) ضروری است تا هر دو نظام اولویت گذاری و ارزیابی شفاف، استاندارد و هوشمند (با کمترین دخالت انسانی) برقرار شود.

تقویت نهادهای تسهیل گر

در شرایطی که دستگاه های اجرایی توانایی فنی و اجرایی لازم برای پیشبرد کامل برنامه های مدنظر سیاست را ندارند و اساسا هم این روش در موارد محدودی به نتیجه انجامیده است، باید با تغییر الگوی حکمرانی، به سمت استفاده از ظرفیت های بخش های غیردولتی و مردم نهاد حرکت کرد. در همین راستا، یکی از راهبردهای طراحی شده در این پژوهش، استفاده از ظرفیت نهادهای تسهیلگر برای بهبود کارایی تسهیلات اشتغال زایی است. این نهادهای تسهیلگر که می توانند شرکت های بخش خصوصی، تعاونی ها و نهادهای مردمی باشند، ظرفیت مناسبی برای پوشش ناکارایی های بخش دولتی در اختیار دارند. در صورتی که چنین نهادهایی امورات اجرایی را در دست بگیرند، دولت می تواند به درستی نقش خود را ایفا کند و فرصت تنظیم گری را به دست بیاورد.

جمع بندی

با وجود اینکه اعطای تسهیلات اشتغال زایی مهم ترین ابزار دولت ها در حوزه اشتغال زایی بوده، اما آسیب شناسی جامعی پیرامون تبصره ۱۸ قانون بودجه به عنوان یک ابزار مهم در اجرای سیاست های اشتغال زایی در کشور، صورت نگرفته است. از همین رو پژوهش حاضر پس از آسیب شناسی این تبصره، به ارائه راهکارهای رفع آسیب ها پرداخته است. پس از بررسی های انجام شده، آسیب های تسهیلات اشتغال زایی در سه دسته کلی «اعطای تسهیلات به فرد یا طرح نادرست»، «اعطای تسهیلات ناکافی و غیرموثر» و «عدم اعطای تسهیلات به اشخاص واجد شرایط» احصا شدند. این چهار مشکل خود ریشه هایی داشتند که با جلوگیری از بروز آن ها، می توان اثربخشی بیشتری از تسهیلات اشتغال زایی تبصره ۱۸ انتظار داشت. از جمله راهکارهای جلوگیری از بروز چنین مشکلاتی می توان به «ایجاد نظام های اولویت گذاری و ارزیابی شفاف و استاندارد و هوشمند» و «تقویت نهادهای تسهیل گر» اشاره کرد.

این مطالعه با همکاری مرکز توانمندسازی حاکمیت و جامعه و مرکز طراحی حکمرانی نرم و هوشمند فطن به سرپرستی امیر مهدی زاده در سال ۱۴۰۲ انجام شده است.