ارزیابی سیاستی لایحه بودجه 1404

لایحه بودجه سال ۱۴۰۴ اولین لایحه بودجه دولت و مجلس جدید و به نحوی بودجه سال دوم اجرای برنامه هفتم پیشرفت است. بررسی بودجه 1404 حاکی از آن است که دایره شمول منابع و مصارف عمومی در این لایحه در مقایسه با سال های گذشته با تغییرات نسبتا گسترده ای همراه بوده است که مقایسه آن را با قانون و عملکرد مالی دولت در سال ۱۴۰۳ دشوار می کند. اگرچه در ظاهر سند بودجه نشان های مالی دولت است، ولی می تواند نقطه اتصال بین سیاست های پولی، ارزی، تجاری و حمایتی در اقتصاد بوده و بر آن اثرگذار باشد؛ لذا ارتباط و هماهنگی بین این سیاست ها می تواند در کنترل متغیرهای مهم اقتصادی نقش به سزایی داشته باشد.

ضرورت و اهداف پژوهش

لایحه بودجه 1404 در شرایطی به مجلس تقدیم شد که شرایط اقتصاد ایران بحرانی تر از سال های گذشته است؛ به طوری که با سطح پایین رشد اقتصادی، نوسانی بودن و کاهش مداوم شدت رشد سرمایه گذاری مواجه است. همچنین کاهش درآمدهای نفتی و افزایش قیمت طرح های عمرانی تمام شده موجب شده است که در دهه اخیر منابع عمرانی با کسری بسیار زیادی مواجه باشند.

لایحه بودجه 1404 با سه جهت گیری اصلی یعنی؛ «تحریک رشد اقتصادی و سرمایه گذاری»، «برقراری ثبات کلان اقتصادی»، «بهبود توزیع درآمد و کاهش نابرابری» تنظیم شده است. نکته مهم این است که برای بهبود وضعیت رشد اقتصادی بدون برقراری ثبات، نمی توان سیاست های حامی رشد را به نحو موثر ایجاد نمود. لذا در این گزارش، ضمن بررسی لایحه بودجه 1404، به کلیات سیاست گذاری بودجه و تحلیل ابعاد مختلف سیاست های (مالی، پولی، حمایتی، ارزی و تجاری) ناشی از آن پرداخته و چالش ها و راهکارهای مرتبط با آن ارائه خواهد شد.

مروری بر کلیات بودجه

مهم ترین اقدام دولت در تنظیم لایحه بودجه 1404 افزودن سه رقم اصلی به ارقام کلان بودجه است که پیش از این در تبصره ها درج می شد، ولی در ارقام کلان بودجه محاسبه نمی شد. این سه رقم عبارتند از: «منابع و مصارف هدفمندسازی یارانه ها»، «نفت تحویلی به نیروهای مسلح با موضوع تقویت بنیه دفاعی» و «بازپرداخت بدهی سازمان تامین اجتماعی از طریق تهاتر و بانک ها از طریق اوراق سازی بدهی آن ها».

بررسی ها نشان می دهد که از میزان بودجه پیشنهادی دولت بعد از تعدیل با استاندارد سال ١۴٠٣، ٣٨۶٨٠ هزار میلیارد ریال منابع بودجه عمومی و ۵۴۸۹۰ هزار میلیارد ریال منابع بودجه شرکت های دولتی، بانک ها و موسسات دولتی را تشکیل می دهد. در مقایسه با سال ١۴٠٣ سهم منابع بودجه عمومی دولت نسبت به بودجه کل کشور از ۴٣ درصد به ۴١ درصد کاهش یافته، ولی سهم منابع بودجه شرکت های دولتی نسبت به بودجه کل کشور از ۵۷ درصد به ۵۹ درصد افزایش یافته است. همچنین دولت با رشد ۴٧ درصدی بودجه شرکت های دولتی، در همان حدود تورم سال قبل و البته حدود ۱۵ درصد بیشتر، تمایل دارد توجه به بخش دموکراتیک بودجه را افزایش دهد. منابع عمومی دولت که سهم ۸۹ درصدی از کل منابع بودجه عمومی را به خود اختصاص داده است، دارای رشد ۳۵ درصدی در مقایسه با سال گذشته است. همچنین درآمدهای اختصاصی با سهم ۱۱ درصدی از کل منابع بودجه عمومی دولت، دارای رشد نسبی ۵۳ درصدی در مقایسه با سال ١۴٠٣ است.

سیاست گذاری در بودجه

سند بودجه عمدتا یک سند مالی است اما با توجه به ارتباطی که با سایر بخش های اقتصادی دارد، به نوعی بیانگر نگاه و رویکرد دولت به سیاست گذاری اقتصادی در بخش های مختلف است. این بدان علت است که بودجه در اقتصاد ایران یک اثر غالب بر سیاست های مالی و پولی دارد و محورهای اصلی سیاست های پولی را تشکیل می دهد، از طرفی سیاست های متناسب با تامین اجتماعی و حمایتی و نگاه دولت به سازوکارهای بازارهای انرژی و تغییرات قیمتی آن، ردپایی قوی در این سند دارند. بنابراین بررسی سیاست های نهفته در سند بودجه حاوی نکات بسیار مهمی است. این بررسی هم به صورت کوتاه مدت و هم به صورت یک نگاه بلندمدت می تواند تصمیم های سیاست گذار را تبیین کند.

از جمله این سیاست های نهفته در سند بودجه می توان به سیاست های مالی اشاره کرد. علاوه بر این می توان ردپای سیاست های پولی را در قالب تسهیلات تکلیفی در بودجه های سنواتی دید. از اثرات سیاست های ارزی تجاری نیز نمی توان غافل بود. حال با توجه به نوع سیاست گذاری در بودجه، می توان به سیاست های نهفته در آن در قالب سیاست های مالی، پولی، ارزی، حمایتی و تجاری پرداخت:

سیاست های مالی

سیاست های مالی دولت در بودجه 1404 به دو بخش هزینه ای و درآمدی تفکیک می شود. از جمله این سیاست های نهفته و اثرات ناشی از آن ها می توان به مواردی چون «افزایش درآمدهای مالیاتی»، «افزایش تولید و رشد اقتصادی» از طریق معاف کردن شرکت های بورسی که افزایش سرمایه می دهند، «افزایش هزینه های جاری دولت» (سیاست مالی انبساطی)، «رشد ضریب حقوق کارکنان» متناسب با قانون جوانی جمعیت و متناسب سازی حقوق بازنشستگی، «افزایش کسری پنهان و آشکار بودجه» با استقراض از صندوق توسعه مالی و خالص انتشار اوراق مالی و «اختصاص 28 درصد از سهم صندوق توسعه ملی (10 میلیارد دلار) برای تقویت سرمایه گذاری دولت» اشاره کرد. به طور کلی رشد بالای هزینه های جاری در بودجه 1404 و افزایش سهم آن نسبت به درآمدها، موجب کسری تراز عملیاتی بیشتری خواهد شد، لذا سیاست بودجه ای می بایست برای جلوگیری از اثرات نامطلوب آن بر متغیرهای کلان اقتصاد تدابیری بیندیشد.

سیاست های پولی

برخی از سیاست های نهفته و اثرات ناشی از آن ها عبارتند از: «سلطه مالی» از کانال جایگاه و وظایف بانک مرکزی و دخالت در حوزه مدیریت منابع ارزی (صندوق توسعه ملی)، «توسعه بازار اوراق بدهی» برای جبران کسری بودجه، «تهاتر بدهی های دولت» با بانک ها و تامین اجتماعی، «محدود کردن سقف تسهیلات تکلیفی و قرض الحسنه» متناسب با سیاست های کنترل ترازنامه بانک ها و «امکان خلق پول، افزایش پایه پولی و در نتیجه افزایش تورم» به دلیل افزایش کسری بودجه و انتشار اوراق مالی.

در حوزه سیاست گذاری پولی مهم ترین مسئله این است که تدوین بودجه باید به نحوی باشد که با هدف ثبات اقتصادی، انضباط پولی و کنترل تورم؛ ابزارهای نهادی و اقتصادی لازم را برای تصمیم گیری در طول یک سال آینده در اختیار نهاد سیاست گذار پولی قرار دهد تا سیاست گذار در برابر سیاست های مالی و بودجه ای منفعل عمل نکند. در غیر این صورت، اهداف کوتاه مدت مالی و بودجه ای بر ثبات پولی بلندمدت در اقتصاد مقدم خواهند شد.

سیاست های ارزی

در حوزه سیاست گذاری ارزی یکی از چالش های موجود که ارتباط تنگاتنگی با سیاست بودجه ریزی در کشور دارد، مسئله تعیین نرخ ارز در بودجه و تبعات آن بر نحوه سیاست گذاری بانک مرکزی است. سیاست های نهفته ارزی به کار رفته در لایحه 1404 عبارتند از: «افزایش نسبت نرخ تسعیر کالاهای اساسی به نرخ تورم»، «نزدیک کردن نرخ ارز نیمایی به بازار توافقی»، «تقویت بازار ارز توافقی» با انتقال بخش بیشتری از معاملات به سمت این بازار و «تعیین نرخ ارز مرکز مبادله طلا و ارز به عنوان نرخ ارز مبانی محاسبه حقوق ورودی به استثنای کالاهای اساسی».

سیاست های تجاری

سیاست های تجاری به مجموعه ای از سیاست های تاثیرگذار بر فعالیت های تجاری واحدهای اقتصادی هر کشور گفته می شود که شامل دو دسته ابزار بازاری (تعرفه ها مالیات بر واردات و صادرات) و غیر بازاری (ممنوعیت ها و کنترل های فیزیکی و مقداری) است. این سیاست ها اهمیت زیادی در کارکرد، هدف ها و راهبردهای توسعه صنایع دارند و وجه غالب آن ها، به ویژه در کشورهای در حال توسعه، حمایتی است. سیاست های تجاری نهفته در لایحه بودجه 1404 عبارتند از: افزایش درآمدهای پایدار دولتی از طریق درآمدهای واردات خودرو و ایجاد بازار رقابتی در صنعت خودروسازی و تلاش برای بهبود کیفیت خودروهای داخلی از طریق افزایش مجوز واردات خودرو.

سیاست های حمایتی

سیاست های حمایتی در دو دسته کلی جای می گیرد: سیاست های حمایتی در عرصه صنعت و سیاست های حمایتی در عرصه حمایت های اجتماعی. از جمله سیاست های حمایتی نهفته در لایحه بودجه 1404 عبارتند از: «پرداخت هدفمندی یارانه ها همانند سال 1403»، «افزایش نرخ رشد ضریب حقوق بازنشستگان (بین 28 تا 39 درصد) و کارکنان (بین 20 تا 28 درصد)»، «افزایش متوسط نرخ رشد اقلام خوراک و پوشاک و بهداشت دستگاه های اجرایی به 30 درصد» و «افزایش نرخ رشد هزینه بیمه ها به 20 درصد».

نقاط قوت و ضعف لایحه بودجه 1404

با توجه به سیاست های مطرح شده در حوزه های مختلف مالی، پولی، ارزی، حمایتی و تجاری موجود در لایحه بودجه 1404 می توان نقاط ضعف و قوت بخش اول بودجه تقدیمی به مجلس را صورت به زیر ارائه کرد:

نقاط قوت

از جمله نقاط قوت این لایحه عبارتند از:

• افزایش شفافیت و یکپارچگی در سند بودجه: اضافه نمودن اقلام فرابودجه به بودجه و همچنین شفاف نمودن میزان استقراض از صندوق توسعه ملی گامی مثبت در این لایحه است. نکته مهم این است که این تعیین میزان استقراض از صندوق توسعه ملی باید در راستای اهداف صندوق در تامین و حفظ ثروت کشور برای نسل های آینده قرار گیرد؛
• هم راستا بودن با احکام برنامه هفتم توسعه: از جمله این احکام می توان به مواردی چون بازپرداخت بدهی های دولت و شرکت های دولتی به موسسات اعتباری، تادیه بدهی حسابرسی شده دولت به سازمان تامین اجتماعی و صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر و متناسب سازی پرداختی مستمری بازنشستگی صندوق بیمه اجتماعی کشاورزان، روستاییان و عشایر اشاره کرد.
• افزایش نرح ارز ترجیحی به صورت تدریجی: این سیاست می تواند منجر به ثبات نرخ ارز و از بین بردن شکاف بین نرخ ارز غیررسمی و نرخ ارز نیمایی شود.

نقاط ضعف

برخی از نقاط ضعف لایحه عبارتند از:

• عدم افزایش ضریب ریالی حداقل حقوق به میزان تورم: این نرخ در لایحه پیشنهادی حدود 30 درصد است؛ در حالی که برآورد از میزان تورم بیش از این مقدار است.
• افزایش سهم درآمدهای نفتی در بودجه و تداوم وابستگی به درآمدهای ناپایدار نفتی: این موضوع به دلیل شرایط به وجود آمده برای اقتصاد ایران از بعد بین المللی و تحریم ها می تواند به عنوان درآمد بی ثباتی تلقی شود که در صورت محقق نشدن اقتصاد ایران را با کسری بودجه بزرگ تری مواجه نماید و به تبع آن به دامن زدن به تورم و رکود اقتصادی بینجامد؛
• کاهش سهم صندوق توسعه ملی از منابع نفتی: سهم این صندوق به دلیل استقراض دولت از آن به ۲۰ درصد کاهش یافته است که این موضوع با اهداف کلی صندوق توسعه ملی در تناقض است.

جمع بندی

سند بودجه عمدتا یک سند مالی است اما با توجه به ارتباطی که با سایر بخش های اقتصادی دارد، به نوعی بیانگر نگاه و رویکرد دولت به سیاست گذاری اقتصادی در بخش های مختلف است. در این گزارش به کلیات لایحه بودجه 1404 پرداخته و سپس سیاست های نهفته در این سند مالی در پنج دسته سیاست های مالی، پولی، ارزی، حمایتی و تجاری مورد بررسی قرار گرفتند. در پایان نیز نقاط ضعف قوت این لایحه مشخص شد. از نقاط قوت این لایحه می توان به هم راستا بودن با احکام برنامه هفتم توسعه و افزایش شفافیت و یکپارچگی اشاره کرد. در مقابل، این لایحه با نقاط ضعفی همچون افزایش سهم درآمدهای نفتی در بودجه و تداوم وابستگی به درآمدهای ناپایدار نفتی مواجه است.

این مطالعه در پژوهشکده امور اقتصادی با همکاری مریم حیدریان، زهرا ضامن قدیرلی و ایمان رفیعی در سال 1403 انجام شده است.