چالش‌ های ایجاد نظام تنظیم‌گری در بازار گاز ایران

ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، بیانگر نوع نگرش نظام به فعالیت های اقتصادی کشور است و هدف اصلی آن، تبدیل اقتصاد فعلی کشور به یک اقتصاد پویا و رقابتی است که با کاهش تصدی گری دولت و توسعه فعالیت های بخش خصوصی امکان پذیر خواهد بود. سازمان خصوصی سازی در سال ۱۳۸۷ برای عملیاتی کردن سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، موظف شد تا برخی از شرکت های دولتی را به بخش های غیردولتی واگذار کند؛ در مدت زمانی این واگذاری انجام شد اما مجددا بخش های واگذار شده به مالکیت دولت درآمد؛ چنین وضعیتی در صنعت گاز ایران، نشان دهندۀ ضعف نظام تنظیم گری این صنعت است.

کلیدواژه: گاز، صنعت، ایران، انرژی

ضرورت و اهداف پژوهش

ابلاغ سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی در سال ۱۳۸۴، در واقع بیانگر نوع نگرش نظام به فعالیت های اقتصادی کشور است. هدف اصلی از ابلاغ این سیاست ها، تبدیل اقتصاد فعلی کشور به یک اقتصاد پویا، توسعه ای و رقابتی است که با کاهش تصدی گری دولت و توسعه فعالیت های بخش خصوصی امکان پذیر خواهد بود. طبق بند ۲ سیاست های کلی و هم چنین اصل ۴۴ قانون اساسی، صنایع بزرگ و مادر از جمله صنایع بزرگ پایین دستی گاز، باید به بخش خصوصی واگذار شود. در صنعت گاز به دلیل شبکه ای بودن این صنعت، انحصار طبیعی وجود دارد؛ این ویژگی به تنهایی زمینه شکست بازار در این صنعت را فراهم می کند. به دلیل شکست بازار، واگذاری این صنعت به بخش خصوصی منجر به بروز رفتاهای ضد رقابتی نظیر سوء استفاده از وضعیت مسلط و انحصار خصوصی خواهد شد.

تجربیات کشورهای پیشرو مانند امریکا و انگلستان نشان می دهد که نهادهای تنظیم گر، نقش مهمی در جهت رفع این مشکلات ایفا می کنند و عدم توجه به این موضوع، منجر به بروز رفتارهای ضد رقابتی می شود. در این پژوهش، چالش های تنظیم گری در بازار گاز ایران بررسی و راهکارهایی به منظور بهبود تنظیم گری صنعت گاز ایران ارائه شده است.

وضعیت موجود صنعت گاز ایران

بررسی زنجیره ارزش گاز ایران نشان می دهد کلیه بخش های بالادستی گاز شامل اکتشاف، تولید و بهره برداری از مخازن مستقل گازی غیر از موارد استثنایی در شرکت ملی نفت متمرکز است و شرکت ملی گاز ایران، عمدتاً تحویل گیرندۀ گاز از شرکت ملی نفت برای انجام فعالیت های پایین دستی شامل پالایش، تصفیه، آماده سازی گاز و انتقال و توزیع آن برای مصارف داخلی کشور است. سازمان خصوصی سازی در سال ۱۳۸۷ برای عملیاتی کردن سیاست های کلی و هم چنین قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی، موظف شد تا برخی از شرکت های دولتی را به بخش های غیردولتی واگذار کند. در این راستا مقرر شد تا صنایع پایین دستی صنعت گاز نیز به بخش های غیردولتی واگذار شود. عملکرد این سازمان در نحوه واگذاری بخش هایی از شرکت ملی گاز ایران نشان می دهد که در سال ۱۳۹۰، ۴۰درصد از شرکت ملی گاز ایران در قالب ۲۷۷۴۸۰۸۴۴۰۰ تعداد سهم از طریق طرح توزیع سهام عدالت، واگذار شده است. در سال ۱۳۹۱ این میزان واگذاری منتفی و به جای آن ۴۰درصد از سهام شرکت توزیع گاز ایران در قالب ۵۴۷۱۳۱۴۱۶۰ تعداد سهم از طریق طرح توزیع سهام عدالت واگذار شد. در سال ۱۳۹۴ واگذاری شرکت توزیع گاز نیز مانند شرکت ملی گاز از طریق سهام عدالت منتفی شد و در حال حاضر هیچ یک از بخش های شرکت ملی گاز به بخش های غیردولتی واگذار نشده است. این آمارها بیانگر این است که بدون توجه به ویژگی های ذاتی این صنعت، خصوصی سازی صورت گرفته است. در نهایت، واگذاری شرکت ملی گاز با موفقیت همراه نبوده است و مجددا بخش های واگذار شده به مالکیت دولت درآمده است. چنین وضعیتی در صنعت گاز ایران، ضعف نظام تنظیم گری این صنعت را نشان می دهد.

چالش های نظام تنظیم گری بازار گاز ایران

از آن جایی که کلیه بخش های بالادستی صنعت گاز شامل اکتشاف، تولید و بهره برداری از مخازن مستقل گازی بر عهده شرکت ملی نفت ایران است و شرکت ملی گاز ایران در امور پایین دستی به فعالیت مشغول است؛ لذا تحلیل تنظیم گری تنها منحصر به صنعت گاز نخواهد شد و لازم است به ارتباط این صنعت با صنعت نفت و حتی بخش انرژی نیز پرداخته شود. برخی از چالش های نظام تنظیم گری بازار گاز ایران عبارتند از: «فقدان نگرش سیستمی و تعدد مراکز تصمیم گیری در بخش انرژی»، «بی توجهی نسبت به تنظیم گری در فرآیند تجدید ساختار»، «عدم تطابق ابزارهای تنظیم گری حقوق رقابت و تنظیم گری بخشی با ساختار انحصار دولتی حاکم بر این بخش»، «ابهام در روابط سازمانی شرکت ملی گاز ایران با وزارت نفت و شرکت ملی نفت ایران»، «نظارت ضعیف دولت بر واحدهای مورد واگذاری و واگذار شده»، «فقدان استقلال مالی و استقلال سیاسی برای نهاد تنظیم گر انرژی»، «حضور کم رنگ تشکل ها و نهادهای مدنی تخصصی در فرآیند تصمیم گیری» و «عدم پیوند عمیق میان بخش خصوصی و صنعت نفت و گاز».

اقدامات پیشنهادی برای بهبود تنظیم گری صنعت گاز ایران

در ادامه مهم ترین اقدامات پیشنهادی در راستای بهبود تنظیم گری صنعت گاز ایران تشریح شده است.

• ادغام بخش های متولی انرژی در قالب وزارت انرژی: برای رفع چالش مربوط به فقدان نگرش سیستمی و تعدد مراکز تصمیم گری در بخش انرژی، باید ساختارهای کنونی بازسازی شده و روحیه تصدی گری حاکم بر نهادهای کنونی از میان برداشته شود که در این صورت ایجاد وزرات انرژی می تواند تا حد زیادی راه گشای این مشکلات باشد؛ این امر مستلزم آن است که ساختارهای کنونی وزارت خانه های نفت و نیرو تغییر کند و با هم ادغام شوند.
• ایجاد آژانس ملی انرژی: برای تحقق منافع بلند مدت در بخش انرژی نیاز به نهاد مستقلی به نام «آژانس ملی انرژی» می باشد تا به انرژی به عنوان یک مقوله بلندمدت بنگرد و به حداکثرسازی منافع بلندمدت در این زمینه بپردازد. وظیفه این آژانس، نظارت بی طرفانه بر بخش انرژی و تسهیل توسعه این بخش در چارچوب توسعه پایدار است.
• واگذاری بخش بالادستی به شرکت ملی گاز ایران به منظور تسهیل در تفکیک بخش های رقابت پذیر و رقابت ناپذیر: به واسطه تحولات عظیمی که از زمان تاسیس شرکت گاز در صنعت گاز رخ داده است، لازم است این صنعت به صورت یکپارچه توسط شرکت ملی گاز، مدیریت شود. پس از واگذار کردن مدیریت صنعت گاز به صورت یکپارچه به شرکت ملی گاز ایران، این شرکت باید اقدام به مجزا سازی بخش های رقابت پذیر از رقابت ناپذیر کند. البته در شرایط فعلی به خاطر ممنوعیت اسناد بالادستی، امکان واگذاری بخش های بالادستی وجود ندارد؛ ولی در بخش های رقابت پذیر پایین دستی نظیر پالایشگاه ها و خرده فروشی می توان از این ابزار استفاده کرد.

جمع بندی

طبق اصل ۴۴ قانون اساسی، صنایع بزرگ از جمله صنایع بزرگ پایین دستی گاز، باید به بخش خصوصی واگذار شود. از آن جایی که کلیه بخش های بالادستی صنعت گاز شامل اکتشاف، تولید و بهره برداری از مخازن مستقل گازی بر عهده شرکت ملی نفت ایران است و شرکت ملی گاز ایران در امور پایین دستی به فعالیت مشغول است؛ لذا تحلیل تنظیم گری تنها منحصر به صنعت گاز نخواهد شد و لازم است به ارتباط این صنعت با صنعت نفت و حتی بخش انرژی نیز پرداخته شود. راهکارهای پیشنهادی این پژوهش برای بهبود تنظیم گری صنعت گاز ایران شامل «ادغام بخش های متولی انرژی در قالب وزارت انرژی»، «ایجاد آژانس ملی انرژی» و «واگذاری بخش بالادستی به شرکت ملی گاز ایران به منظور تسهیل در تفکیک بخش های رقابت پذیر و رقابت ناپذیر» می شود.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی انرژی و منابع ایران توسط محمد عظیم زاده در سال ۱۳۹۷ انجام شده است.