تحریم های امریکا علیه ایران، ابزار یا راهبرد؟

شورای امنیت به عنوان نهاد اصلی مدیریت بحران در سازمان ملل متحد ممکن است با قطع روابط اقتصادی با گروه‌های دولتی و غیردولتی به تهدیدهای جهانی پاسخ دهد. قطعنامه های تحریم را باید شورایی متشکل از پانزده عضو با اکثریت آرا و بدون وتوی هیچ یک از پنج عضو دائم تصویب کند. این تصمیم شورای امنیت سازمان ملل ذیل فصل هفتم و ماده ۴۱ منشور سازمان ملل متحد به اجرا درمی‌آید.

پیش از سال ۱۹۹۰، این شورا فقط دو کشور را تحریم کرد: رودزیای جنوبی (۱۹۶۶) و آفریقای جنوبی (۱۹۷۷). با این وجود، از زمان پایان جنگ سرد، شورا بیش از بیست برابر از تحریم استفاده کرده است؛ بیشتر اوقات طرفین درگیری داخلی را هدف قرار می‌دادند، مانند سومالی، لیبریا و یوگوسلاوی در دهه ۱۹۹۰؛ اما علی‌رغم این اقدامات، تحریم ها اغلب تفرقه‌افکنانه و منعکس‌کننده منافع قدرت های جهانی هستند. به عنوان مثال، از سال ۲۰۱۱، روسیه و چین چندین قطعنامه شورای امنیت در مورد درگیری در سوریه را وتو کردند؛ قطعنامه هایی که می‌توانستند منجر به تحریم دولت بشار اسد شوند.

تحریم های یک جانبه ایالات متحده

ایالات متحده بیش از هر کشور دیگری از تحریم های اقتصادی و مالی استفاده می‌کند. سیاست تحریم ها ممکن است از شاخه‌های اجرایی یا قانونگذار سرچشمه بگیرد. روسای جمهور به طور معمول این روند را با صدور دستورالعمل اجرایی (EO) در پاسخ به یک تهدید خارجیِ «غیرمعمول و خارق‌العاده» اعمال می‌کنند.

کنگره به نوبه خود، ممکن است قانونی را برای اعمال تحریم های جدید یا اصلاح قوانین موجود تصویب کند که این کار در بسیاری از موارد انجام شده است. در مواردی که مراجع قانونی متعددی وجود داشته باشد، ممکن است اقدامات کنگره‌ای و اجرایی برای تغییر یا رفع محدودیت ها لازم باشد؛ مانند کوبا و ایران. در جولای سال ۲۰۱۷، کنگره لایحه ای را به تصویب رساند و دونالد ترامپ با اکراه آن را امضا کرد که به لیست تحریم های روسیه، ایران و کره شمالی اضافه شد. این لایحه از آن جهت قابل توجه است که رئیس جمهور را ملزم می‌کند هرگونه توقف تحریم ها را به قوه مقننه توضیح دهد.

در سال ۲۰۱۷، ایالات متحده تحریم های گسترده‌ای را بر کوبا، ایران، سودان و سوریه اعمال کرد. در کنار این کشورها، تحریم هایی بر بیش از ده‌ها برنامه دیگر باهدف قرار دادن اشخاص و افراد مربوط به بحران های سیاسیِ خاص یا مظنون به انواع خاصی از رفتارهای مجرمانه مانند قاچاق مواد مخدر اعمال شد. مرتبا بیشتر از شش هزار نفر از افراد، مشاغل و گروه ها (که به عنوان اتباع خاص شناخته می‌شوند) را در لیست سیاه خود اضافه می‌کند (از آن حذف می‌کند). دارایی افراد ذکرشده مسدود شده و افراد آمریکایی، از جمله مشاغل آمریکایی و شعب خارجی آنها، از معامله با آنها منع می‌شوند.

دفتر سیاست و اجرای تحریم های اقتصادی موسوم به SPI وظیفه طراحی و اجرای تحریم های مربوط به سیاست خارجی اتخاذشده برای مقابله با تهدیدات مرتبط با امنیت ملی را که ناشی از فعالیت های خاص و کشورهای خاص است بر عهده دارد. این نهاد، حمایت بین المللی را برای اجرای تحریم های اقتصادی ایجاد می‌کند، راهنمایی‌هایی در حوزه سیاست خارجی را به وزارت خزانه داری در مورد اجرای تحریم ها ارائه می‌دهد؛ همچنین با کنگره همکاری می‌کند تا قوانینی را تهیه کند که اهداف سیاست خارجی ایالات متحده را در این زمینه‌ها به‌پیش ببرد.

تحریم ها در وزارت امور خارجه آمریکا

جورج دبلیو بوش با صدور دستور اجرایی EO13224 به مقامات وزارت خزانه‌داری اختیارات گسترده‌ای برای مسدود کردن دارایی ها و معاملات مالی افراد و اشخاص دیگری که مظنون به حمایت از تروریسم بودند، داد. چند هفته پس از آن، بوش قدرت‌ زیادی به خزانه‌داری برای تعیین صلاحیت‌های خارجی و موسسات مالی به عنوان «مخاطرات اساسی پولشویی» اعطا کرد (طبق بند ۳۱۱ قانون میهن‌پرستی ایالات متحده). خزانه‌داری فقط به یک سوءظن معقول -و نه لزوما هیچ مدرکی- برای هدف قرار دادن اشخاصِ مشمول این قوانین نیاز دارد.

تحریم به مثابه جنگ اقتصادی

در گذشته، استراتژی متعارف یک جنگ، شامل محاصره یک شهر یا یک کشور بود. این شیوه برای منزوی کردن دشمن، جلوگیری از استفاده او از منابع خود، تسلیم او در قحطی و سرانجام پیروزی به کار گرفته شده است. امروزه جنگ‌های متعارف شامل تحریم های اقتصادی هستند که برای همان منظور استفاده می‌شوند. از سال ۱۹۹۰ تا ۲۰۰۳، تحریم های اعمال شده توسط شورای امنیت سازمان ملل علیه عراق بیش از یک میلیون غیرنظامی را کشت. در حقیقت، این جنگی بود که توسط بانکداران رهبری و تحت نظر نهادی انجام شد که هدفش ظاهرا تامین و حفظ صلح بود.

از آنجایی که رژیم تحریم ها متنوع و متعدد هستند، لذا تاثیرات آن بر نظام اقتصادی کشورهای هدف نیز متنوع است. کارشناسان بر این باورند که تحریم های جزئی و سبک می‌توانند نرخ تولید ملی (GNP) را تا یک درصد کاهش دهند، لیکن تحریم های فراگیر و گسترده قادرند این نرخ را تا پنج درصد نیز دستخوش تغییرات قرار دهند. در حقیقت، کاهش پنج درصدی تولید ملی (GNP)  در یک کشور ضعیف، می‌تواند منجر به اعمال فشار زیاد بر قشر ضعیف در این کشور شود. مخصوصا در زمانی که واردات غذا در این کشورها متوقف می‌شود. کاهش واردات اقلام دارویی و انواع واکسن نیز می‌تواند مشکلات بزرگی را بر سر راه مردم کشور هدف ایجاد کند. افزایش چشمگیر بیماری‌ها، افزایش سوءتغذیه و نیز افزایش میزان مرگ‌ومیر در کشور هدف، من‌جمله مواردی است که نمی‌توان به‌راحتی از آنها در مقابل افکار عمومی جهان دفاع کرد. تحریم هایی که چنین آثاری در پی داشته باشند اغلب مورد استقبال قرار نمی‌گیرند و در نهایت با شکست مواجه می‌شوند.

تحریم به مثابه راهبرد یا تاکتیک

نظام مالی ایالات متحده، موتور تجارت جهانی محسوب می‌شود. این کشور، به تنهایی قریب به ۲۵ درصد اقتصاد جهانی را به دست دارد. نکته بسیار مهم در زمینه ایالات متحده این است که این کشور، کشوری ساختار محور است تا شخص محور، بدین معنا که تغییر اشخاص در هرم قدرت، تاثیری بر راهبردهای این کشور ندارد. آنچه ممکن است در نتیجه انتخابات ریاست جمهوری در این کشور تغییر کند، تاکتیک های دولت هاست. از آنجایی که معمولا دولت ها در دوره دوم غیرقابل مهار می‌شوند، لذا انتظار می‌روند، ترامپ بیش از آنی که در دوره اول سعی در بر هم زدن نظم جهانی داشت، این کار را انجام دهد. به دلیل اینکه دوره کنونی در روابط بین الملل دوره گذار محسوب می‌شود، آنچه در حال وقوع است انتقال قدرت از غرب به شرق و افول هژمونی ایالات متحده است. اگرچه این دوره گذار ممکن است تا چندین دهه به طول انجامد لیکن وقوع آن غیرقابل‌انکار است.

ایالات متحده جمهوری اسلامی ایران را به عنوان یک قدرت منطقه ای که دارای عمق استراتژیک است، قبول دارد و در اسناد خود نیز به آن معترف است؛ اما به دلیل تلاش این کشور برای مقابله با چین و حتی کنترل روسیه، می‌توان گفت که اگر پیشتر ایالات متحده به بهانه مبارزه با تروریسم (سیاستی که از دوران بوش سرلوحه این کشور برای حضور نظامی در منطقه قرار گرفت) در خاورمیانه حضور داشت، این بار تلاش خواهد داشت تا به صورت نیابتی در منطقه کنشگری کند. لذا نیروهای نظامی خود را از منطقه خارج کرده و در عوض با اجماع سازی در بین کشورهای عربی، سعی دارد تا قدرت ایران را از این طریق تحت کنترل درآورد و در عوض تمرکز خود را بر روی شرق آسیا قرار دهد.

سیاست فشار حداکثری ایالات متحده علیه جمهوری اسلامی که در وهله اول با هدف، فروپاشی اجتماعی در ایران و خیزش مردم علیه حکومت. سپس به زانو درآوردن نظام جمهوری اسلامی و برچیدن محور مقاومت در منطقه به اجرا درآمد؛ عملا ناکام ماند. در نتیجه این اقدام ایالات متحده، جمهوری اسلامی با پایبندی به مفاد برجام توانست تا در زمان خروج ایالات متحده آمریکا این بار اجماع سازی جهانی علیه این کشور را رقم بزند که نتیجه بارز آن در شورای امنیت سازمان ملل متحده و ناکامی آمریکا اولا در فعال‌سازی مکانیسم ماشه و ثانیا در عدم توفیق این کشور در تمدید تحریم های تسلیحاتی سازمان ملل متحده علیه جمهوری اسلامی کاملا مشهود است. آنچه باید بدان توجه داشت این است که در ایالات متحده به دلیل ساختارمند بودن قدرت، دولت در تعیین راهبردهای آن نقش چندانی ندارد. در حقیقت آنچه دولت ها در ایالات متحده در آن بسط ید دارند، همانا تاکتیک یا روش اعمال سیاست ها و راهبردهای این کشور است. با این فرض، تحریم های ایالات متحده علیه ایران، با توجه به پیشینه تاریخی آن‌که تقریبا از اوایل پیروزی انقلاب اسلامی تاکنون اعمال شده‌اند و رفته‌رفته هوشمندانه‌تر اعمال می‌شوند، راهبرد این کشور مخصوصا در قبال ایران به شمار می‌روند. در نتیجه انتخاب ترامپ یا بایدن تغییر چندانی در راهبرد ایالات متحده در قبال ایران نخواهد کرد. لذا آنچه دولت ها در جمهوری اسلامی باید به آن اهتمام جدی داشته باشند، تعیین راهبرد برای مقابله با این تحریم هاست.

پی‌نوشت: یادداشت «تحریم های ایالات متحده علیه ایران، ابزار یا راهبرد؟» توسط پیمان حسنی، پژوهشگر دفتر مطالعات دیپلماسی اقتصادی، تحریر شده است.