شفاف سازی لایحه بودجه سال 1398 کل کشور

شفافیت بودجه به معنای ارائه اطلاعات مرتبط با بودجه در زمان مناسب، در قالب مناسب، با کیفیت مناسب، در محل مناسب و به مخاطب مورد نظر است. در گذشته شفافیت به معنای «دسترسی به اطلاعات» بود. اما امروزه شفافیت به معنای «استفاده پذیری اطلاعات» است. بدین ترتیب، انتشار اطلاعات بودجه در قالب PDF نمی تواند مصداق شفافیت باشد و برای دست یافتن به شفافیت بودجه ای دست کم لازم است که اطلاعات بودجه در قالبی قابل جستجو تحلیل مانند نرم افزار اکسل ارائه شود. این کار برای اولین بار در ایران به همت اندیشکده شفافیت برای ایران انجام شد.

ضرورت و هدف پژوهش

در گذشته صرفا وجود اطلاعات و بدون توجه به نحوه ارائه آن‌ها و میزان قابل استفاده‌بودن آن‌ها، و فقط در دسترس بودن اطلاعات به معنای شفافیت بود؛ در صورتی که امروزه شفافیت به معنای استفاده‌ پذیری اطلاعات است. با توجه به این تعریف، انتشار اطلاعات بودجه در قالب PDF مصداق شفافیت بودجه نیست. زیرا ارائه این اطلاعات به این شکل قابلیت تحلیل و مقایسه را از مخاطبان و استفاده‌ کنندگان از این اطلاعات، می‌گیرد. برای دست‌یافتن به شفافیت بودجه‌ ای دست‌کم لازم است که اطلاعات بودجه در قالبی قابل جستجو و تحلیل مانند نرم افزار اکسل ارائه‌شود. هدف از این پژوهش ارائه اطلاعات بودجه در قالب نرم‌افزار اکسل جهت افزایش سطح استفاده‌ پذیری و تحلیل‌ پذیری این اطلاعات است.

شفافیت چیست؟

شفافیت به معنای ارائه حق اطلاعاتی مردم به مردم است، به شرطی که اطلاعات داده‌شده «در زمان مناسب»، «در قالب مناسب»، «با کیفیت مناسب»، «در محل مناسب» و «به مخاطب مورد نظر» ارائه‌شوند. زمانی که تمامی این شروط به طور همزمان به‌وقوع بپیوندد، شفافیت حاصل شده‌است و در صورت نبود هر یک از این شروط، شفافیت مد نظر حاصل نشده‌است. با توجه به این تعریف، از یک طرف، شفافیت الزاما به معنای ارائه همه اطلاعات به همه افراد نیست. از طرف دیگر، افشای اطلاعات بصورت یکجا و بی‌نظم و بدون برنامه زمانی مناسب، شفافیت به حساب نمی‌آید.

تحول مفهوم شفافیت در سال های گذشته

معنای شفافیت در طول سال‌ها (به‌ویژه در دهه گذشته) تغییرات جدی یافته‌است. این تغییرات عمدتاً ناشی از تحولات مهم در عرصه‌ های فناوری و اجتماعی بوده‌است. ناگفته پیداست که با استمرار این تحولات، معنای شفافیت نیز تحول می‌یابد. برای نمونه در گذشته «دسترسی به اطلاعات» مترادف با شفافیت بود، اما امروزه تنها «استفاده‌ پذیری اطلاعات» (با تعریف و دقت‌های حقوقی و فنی مورد نظر) مصداق آن است.

تحقق شفافیت از طریق ابزارهای مختلفی حاصل می‌شود که در طول زمان این ابزارها کامل‌تر می‌شوند. برای نمونه اگر یکصد سال پیش «ارائه مذاکرات مجلس شورای اسلامی از طریق رادیو» مصداق شفافیت بود، امروزه تنها «پخش زنده و ارائه‌ آرشیو صوتی و تصویری، و نیز ارائه برخط خلاصه و مشروح مذاکرات از طریق وب، با قابلیت جستجوی موضوعی و فردی» را می‌توان مصداق شفافیت دانست.

رویکرد نسبت به شفافیت

شفافیت یک «کلان پارادایم» است،  بدان معنا که رویکرد جدید و کلانی نسبت به حل مسائل به ما ارائه‌می‌کند و عینک جدیدی در حل مسائل به ما ارائه‌می‌دهد. شفافیت به جای رویکرد مچ‌گیری و مجازات مجرمین بعد از وقوع جرم،  رویکرد پیشگیری از ایجاد فساد و ناکارآمدی را به عنوان رویکرد اصلی خود در نظر می‌گیرد و تلاش دارد از ایجاد بسترهای شکل‌گیری فساد جلوگیری کند. افزایش مشارکت و نظارت مردمی، تسهیل همکاری‌ های بین سازمانی در دستگاه‌ های اجرایی، افزایش مسئولیت‌پذیری و الزام پاسخ‌ گویی مسئولین،  پیشگیری و مبارزه با ایجاد فساد و همچنین ارتقاء اعتماد و سرمایه اجتماعی حاکمیت را می‌توان از نتایج ایجاد شفافیت به شمار آورد.

اشکالات ناشی از عدم شفافیت بودجه

عدم شفافیت در بودجه مشکلات متعددی نظیر غیراستاندارد بودن فرآیند بودجه‌ریزی، غیرجامع بودن و چند‌پاره بودن بودجه و ایجاد واحد پول ثانویه‌ ای مانند نفت را ایجاد می‌کند.

خلاقیت در بودجه‌ریزی

سیستم‌ های بودجه‌ریزی یا حسابداری معمولا از نظم و استاندارد تعریف شده‌ای برخوردار هستند. به همین دلیل است که در ادبیات بودجه‌ ریزی از «خلاقیت‌ های حسابداری بودجه» به عنوان مفهومی مذموم یاد می‌شود، زیرا غالبا با هدف غیرشفاف‌ کردن یا نقض اصول مختلف بودجه‌ ریزی استفاده می‌شود. خلاقیت‌ های بودجه‌ای در ایران مسبوق به سابقه است و دولت‌ های مختلف به گونه‌ای از آن بهره‌ برده‌اند، از جمله: جابجا کردن عناوین و ردیف‌ها و از بین بردن امکان مقایسه، خارج کردن ارقام از جداول و ذکر آن در زیرنویس صفحات یا جداول و همچنین درج رقم 1 به جای رقم واقعی.

غیرجامع‌ بودن بودجه

یکی از اصول بودجه‌ ریزی بخش عمومی جامع‌بودن بودجه است. بودجه بخش عمومی در ایران در دو سطح جامع نیست. اولا به دلیل ساختار حقوقی، بودجه دولت از سایر نهادهایی که تحت عنوان عمومی فعالیت می‌کنند جدا است و ثانیا بودجه دولت حتی در مورد فعالیت‌ های خود دولت نیز جامع نیست. این یعنی اینکه بودجه به عنوان نقشه مالی کشور نمی‌تواند وظایف خود را به درستی انجام‌دهد.

چند‌پاره بودن بودجه

بودجه در برخی بخش‌ها به‌ویژه اعتبارات یارانه‌ای و حمایتی، چندپاره است و در قسمت‌ های مختلف توزیع شده‌است. چند‌پاره بودن بودجه عوارض مختلفی دارد ازجمله آنکه تفسیر بودجه را مشکل می‌کند و نیز کارآمدی آن را کاهش می‌دهد. مثلا تصور کنید وقتی بودجه حمایتی به جای آنکه به تعداد محدودی ردیف یا دستگاه اختصاص یابد، میان انبوهی از ردیف ها و دستگاه ها توزیع شود، اولا امکان سیاست‌ گذاری یکپارچه یا نظارت بر عملکرد این اعتبارات کاهش می‌یابد و ثانیا به‌رغم حجم قابل توجه یارانه‌ها، هرکدام از دستگاه‌های دریافت‌ کننده از کمبود اعتبار شکایت می‌کنند. همین وضعیت برای بسیاری از فصول اعتبارات هزینه‌ای برقرار است که امکان نظارت و سیاست‌ گذاری موثر را سلب می‌کند.

واحد پول ثانویه

در حال حاضر، عملا واحد پول ثانویه‌ای به نام نفت در محاسبات مالی کشور مورد استفاده قرار می‌گیرد. به عبارت دیگر، بخش قابل توجهی از تبادلات مالی کشور، در قالب بشکه نفت صورت می‌پذیرد. این حجم عظیم از عدم شفافیت می‌تواند موجبات ناکارآمدی‌ های قابل توجه اقتصادی و مالی گردد.

شفافیت بودجه

بودجه کل کشور برنامه مالی دولت است و برای یک سال مالی توسط سازمان مدیریت و برنامه‌ ریزی تدوین می‌شود. لایحه بودجه پس از تصویب در هیئت وزیران به مجلس ارائه و پس از تصویب و تأیید شورای نگهبان از مجلس به رئیس جمهور ابلاغ می‌شود. طبق قانون محاسبات عمومی «این بودجه حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی که منجر به نیل سیاست‌ ها و هدف‌ های قانونی می‌شود» است.

با توجه به تعریف شفافیت که در بالا ارائه‌گردید، انتشار اطلاعات بودجه در قالب PDF مصداق شفافیت بودجه نیست. برای دست‌یافتن به شفافیت بودجه‌ای دست‌کم لازم است که اطلاعات بودجه در قالبی قابل جستجو تحلیل مانند نرم افزار اکسل ارائه‌شود. اندیشکده‌ شفافیت برای ایران برای نخستین بار نسبت به انتشار اکسل لایحه‌ی بودجه سال ۱۳۹۸ اقدام کرده‌است.

بخش‌ های شفافیت بودجه

اسناد مربوط به لایحه بودجه که در این پروژه قالب اکسل در آمده‌اند عبارتند از:

• ماده واحد و جداول کلان منابع و مصارف بودجه
• پیوست شماره یک: اعتبار طرح‌ های تملک دارایی‌ های سرمایه‌ ای
• پیوست شماره دو: درآمدها و واگذاری دارایی‌ های سرمایه‌ ای و مالی
• پیوست شماره سه: بودجه شرکت‌ های دولتی، بانک‌ ها و مؤسسات انتفاعی وابسته به دولت
• پیوست شماره چهار (قسمت اول): اعتبارات هزینه‌ ای دستگاه‌ های اجرایی برحسب برنامه، فعالیت و بهای تمام‌شده
• پیوست شماره چهار (قسمت دوم): اعتبارات هزینه‌ ای دستگاه‌ های اجرایی برحسب برنامه، فعالیت و بهای تمام‌شده

جمع‌‌بندی

ایجاد شفافیت در بودجه، بیش از هر چیز نیاز به اراده بودجه‌ ریزان کشور دارد. البته پیش از آن لازم است که ضرورت ایجاد شفافیت در بودجه برای ایشان قطعی شود. ایجاد شفافیت در بودجه با یک پروژه کوچک یک اندیشکده در سال 1398 انجام شد و در سال‌های بعد نیز قابل انجام‌است. اما به‌نظر می‌رسد نیاز است که مستندات پشتیبانی که نتیجه آن‌ها سند نهایی بودجه است نیز انتشار یابد و شفاف شود.

این مطالعه در اندیشکده شفافیت برای ایران در سال 1398 انجام شده‌است

محصول مرتبط: