سند راهبردی- عملیاتی نظام یکپارچه طرح های توسعه شهری

در چند دهه اخیر، یکی از مهم ترین غفلت های کلان در کشور، غفلت از شهرها و نحوه برنامه ریزی، مدیریت و راهبری امور شهری بوده است. به اذعان عمده دست اندرکاران و متخصصین، بخش زیادی از رضایت مندی مردم، وابسته به همین مقوله و کارکرد و کارنامه عرصه مدیریت شهری کشور است و این موضوع در کاهش یا ارتقای سرمایه اجتماعی نظام بسیارتاثیرگذار بوده و خواهد بود. متاسفانه در این زمینه، کشور با کارنامه ناموفق و غیرقابل دفاعی مواجه است. یکی از مهم ترین علل این وضعیت، ناکارآمدی عمده طرح هایی است که به نام طرح توسعه شهری در نظام برنامه ریزی شهر کشور تهیه و اجرایی شده اند.

ضرورت و اهداف پژوهش

طرح های توسعه شهری مشتمل بر طرح های توسعه و عمران، طرح های تفصیلی، طرح های موضعی و آماده سازی و… یکی از مهمترین ابزارهای هدایت و کنترل، برنامه ریزی و ساماندهی نظام فعالیتی، عملکردی، زیستی و کالبدی شهرها هستند. تهیه و اجرای صحیح این طرح ها برای کلان شهرها از جمله شهر مقدس مشهد، به عنوان پایتخت معنوی کشور، از اهمیت ویژه ای برخوردار است. اما با گذشت بیش از چهار دهه از تهیه و اجرای طرح های توسعه شهری در شهر مقدس مشهد و سایر شهرهای ایران، به نظر می رسد این طرح ها، نتوانسته اند در مسیر توسعه برنامه ریزی شده شهر به تمام اهداف از پیش تعیین شده خود دست پیدا کنند. تاجایی که برخی از این طرح ها نه تنها به حل مسائل شهری کمکی نکرده بلکه زمینه های ایجاد تعارضات و عدم تحقق الگوی کاربری اراضی، الگوی تراکمی، سطوح و سرانه ها، شبکه معابر، ضوابط و مقرررات و تراز مالی را فراهم آورده اند. این موضوع به چالش هایی چون کاهش کیفیت های زیست محیطی، مهاجرت های درون شهری، افزایش بافت های حاشیه ای و غیررسمی و ایجاد رانت در بازار املاک و سرمایه دامن زده است. از این رو در این پژوهش به بررسی وضعیت سیستم مدیریت و برنامه ریزی شهری در ایران و طرح های توسعه و علل موفق نبودن این برنامه ها در کشور پرداخته شده است.

سیستم مدیریت و برنامه ریزی شهری در ایران و تاثیر آن بر طرح های توسعه

سیستم مدیریت شهری در ایران مبتنی بر نوعی از مدیریت دولتی تمرکز گرا و درحال گذار از سنت به مدرنیته از طریق شبه مدرنیسم است. الگوی بسته و ساختار دستوری، رویکرد متمرکز از بالا به پایین، تمرکز بر طرح های جامع با رویکرد سنتی، ساختاری دستوری و آمرانه و بروکراسی محور، عدم انطباق با اولویت بندی نیازهای جامعه، ماهیت منفعل و… ازجمله ویژگی های این سیستم است. شفاف نبودن متولی مدیریت برنامه ریزی شهر، عدم هماهنگی برنامه ها و پروژه های نهادهای دخیل در مدیریت شهری با یکدیگر در راستای یک سیاست و هدف واحد، عدم تعامل و مشارکت میان نهادهای متعدد اداره کننده شهر با یکدیگر و… همگی منجر به تقلیل عملکرد شهرداری ها به نهادی با مسئولیت مدیریت بر ساخت و سازهای کالبدی شده است.

 تاثیر ماهیت نظام برنامه ریزی فضایی بر طرح ها

در حل حاضر مبانی تهیه طرح های شهری در ایران، بر الگوی پوزیتیویستی، یعنی «شناخت- تحلیل و طرح»، متکی است. این الگو با اینکه مدت ها الگو و روش تهیه ی طرح های شهری در کشورهای مختلف جهان بود، به تدریج جای خود را به الگوی برنامه ریزی شده «تحلیل- طرح- سیاست گذاری» داده است. طرح های جامع و تفضیلی در ایران با هدف زمینه سازی رشد کالبدی موزون شهرها تدوین می شوند؛ اما عملا با اینکه انرژی و هزینه های بسیاری را بر اقتصاد شهری تحمیل می کنند، معمولا بخش عمده ای از اهداف آن ها هرگز محقق نمی شود. از دلایل اصلی شکل گیری روند حاضر بی توجهی به روش ها و نگرش های جدید و کاربرد نداشتن آن ها در حوزه برنامه ریزی شهری، نظیر راهبرد توسعه شهری است. برنامه های موجود در ایران در قالب تهیه طرح های جامع و تفصیلی مطرح هستند، چون بیشتر کالبدی، ایستا و سنتی هستند و در تدوین آن ها ابعاد اجتماعی، اقتصادی و مدیریتی در نظر گرفته نشده است.

دلایل عدم تحقق برنامه های عمرانی قبل از انقلاب

یکی از عوامل مطرح در ناکامی برنامه های توسعه در بازه زمانی قبل از انقلاب، قلمرو، ماهیت و الگوی برنامه ریزی در کشور بوده است. مدل برنامه ریزی بخشی حاکی از این نوع اندیشه است که طراحی و اجرای چند طرح عمرانی اساسی در چند بخش استراتژیک اقتصاد، کشور را به توسعه خواهد رساند. این شیوه عملکرد به برنامه ریزی تنها به عنوان عنصر و عاملی برای توسعه توجه می کند، بی آنکه به نتایج پیامدهای آن در ارتباط با عوامل ساختی و فرهنگی نظر داشته باشد. عامل دیگر به نتیجه نرسیدن برنامه های توسعه، در این بازه، تضاد بین تکنوکرات ها با دولت و حاکمیت بود و اندیشه توسعه متکی به نظام و نهاد برنامه ریزی در ایران، اهداف و نتایجی معطوف به درخواست ها و امیال سیاستمداران و صاحبان قدرت داشته است که نتیجه آن، بسط دیکتاتوری دولتی و گسترش وابستگی خارجی بوده است.

دلایل عدم تحقق برنامه های عمرانی پس از انقلاب      

در طول سال های پس از انقلاب، تحریم ها همواره گریبان گیر کشور بوده، اما آغاز تحریم های مرتبط با پرونده هسته ای تاثیرگذار شدن آن طی سال های 1392-1390، شرایط برنامه ها را به شدت دستخوش تغییر قرار داد. بازگشت تحریم ها، کاهش فروش نفت و محدودیت مبادلات بین المللی که در سال 1397 نیز دوباره گریبان گیر اقتصاد کشور شده، تحقق اهداف برنامه ها را هر چه مشکل تر ساخته است. به طور کلی بنظر می رسد برنامه های توسعه بعد از جنگ تحمیلی، با مشکلات متعددی روبرو بوده اند که این برنامه ها را بجای برنامه های توسعه بیشتر به برنامه های کلان مبدل کرده است. مفاهیم نامشخص، عدم صورت بندی شفاف از مسیر اقدامات، فرمالیسم، عدم توافق بر سر اهداف توسعه در میان برنامه ریزان و غیرمشارکتی بودن، از جمله ضعف های شکلی و محتوایی بوده است که این برنامه ها را از تاثیرگذاری مناسب بر وضعیت اقتصادی و اجتماعی کشور بازداشته است.

ارائه برنامه جامع یکپارچه به عنوان راهبردی عملیاتی

این برنامه وظیفه و تکالیف هر سطح که در مدل راهبردی عملیاتی و تحقق مدل مذکور موثر هستند را تبیین می کند. این برنامه متشکل از چهار سطح حاکمیتی، راهبردی، محلی و اجرایی است. در سطح حاکمیتی مواردی همچون اصلاح قوانین، تعدیل اثر نیروهای فرادستی، تصویب سند و ابلاغ به کلیه طرفین و کنشگران موثر بر مدل و تبیین سازوکار های اجرایی سه سطح دیگر تعیین می شود. در سطح راهبردی قرارگاه راهبردی عملیاتی متشکل از سه رکن تبیینی، نظری، تحلیل و پایشی تشکیل می شود و کلیه نهادهای موثر بر زیرساخت های استقرار مدل در این سطح قرار می گیرند. در سطوح محلی، دستگاه ها و کنشگران مشارکت کننده در تسهیل فرایند دخیل هستند و در سطح اجرایی عناصر اجراکننده مدل تکالیفی دارند که می بایست پیگیری و اقدام کنند. در برنامه جامع اقدام شفافیت و ارتباط بین اجزا و وظایف و تکالیف به روشنی مشخص گردیده است و عدول از هریک از تکالیف می تواند رصد و کنترل می شود. در واقع این برنامه از دخالت و کنترل و تصدی گری امور طرح ها پیشگیری کرده و منافع کلیه ذی نفعان متکی بر ارزش ها و اصول مشترک تبیین شده قابل رسیدگی و پایش می باشد.

جمع بندی

طرح های توسعه شهری مشتمل بر طرح های توسعه و عمران، طرح های تفصیلی، طرح های موضعی و آماده سازی و… یکی از مهمترین ابزارهای برنامه ریزی و ساماندهی نظام فعالیتی، عملکردی و کالبدی شهرها هستند. در حال حاضر برنامه های موجود در ایران در قالب تهیه طرح های جامع و تفصیلی مطرح هستند، چون بیشتر کالبدی، ایستا و سنتی هستند و در تدوین آن ها ابعاد اجتماعی، اقتصادی و مدیریتی در نظر گرفته نشده است. از عوامل ناکامی برنامه های توسعه در بازه زمانی قبل از انقلاب، قلمرو، ماهیت و الگوی برنامه ریزی در کشور و تضاد بین تکنوگرات ها با دولت و حاکمیت اشاره کرد. بعد از انقلاب نیز عواملی چون عدم صورت بندی شفاف از مسیر اقدامات، فرمالیسم، عدم توافق بر سر اهداف توسعه در میان برنامه ریزان گریبان گیر برنامه های توسعه شد. از این رو برنامه جامع یکپارچه به عنوان راهبردی عملیاتی در این زمینه می تواند امری راه گشا باشد.

این مطالعه در پژوهشکده نوین شهر معنوی ثامن با مدیریت محسن اکبرزاده در سال 1401 انجام شده است.