تنظیم گری توسعه گرا: چگونه دولت ها به رونق اقتصادی کمک می کنند؟

توسعه اقتصادی یکی از چالش های اساسی در جوامع امروز به شمار می آید و بررسی علل و ریشه های این موضوع به تحلیل های عمیق نیاز دارد. در این راستا نقش دولت ها و ساختارهای حاکمیتی در تعیین سرنوشت اقتصادی کشورها بسیار حائز اهمیت است. نهادهای دولتی نه تنها باید به ایجاد شرایط مناسب برای رشد اقتصادی کمک کنند، بلکه در نظارت و تخصیص منابع نیز باید موثر باشند. با ظهور اقتصاد دیجیتال و چالش های جدیدی که در سطح جهانی شکل گرفته، بازنگری در الگوهای حکمرانی اقتصادی و تنظیم گری به منظور هماهنگی با این تحولات امری ضروری است.

ضرورت و اهداف پژوهش

در بررسی ریشه های توسعه اقتصادی و شکاف بین اقتصادهای فقیر و ثروتمند، نقش دولت و ساختارهای حاکمیتی به شکل برجسته ای مطرح شده است. پژوهشگران دو رویکرد متفاوت در این زمینه دارند. برخی بر ضرورت مداخله فعال دولت، به ویژه در تخصیص سرمایه و نظارت بر بخش های اقتصادی تاکید می کنند؛ در حالی که دیگران بر خودتنظیمی بازارها و اثرات منفی مداخله متذکر می شوند. نهادهای تنظیم گر به عنوان بازیگران اساسی وظایفی چون نظارت و صدور مجوز برای کسب و کارها را بر عهده دارند و با گسترش اقتصاد دیجیتال، اهمیت بیشتری پیدا کرده اند.

دو گفتمان اصلی در حکمرانی اقتصادی وجود دارد؛ یکی از آن ها مبتنی بر مقررات زدایی و دیگری بر تنظیم گری سختگیرانه است. «تنظیم گری توسعه گرا» تلاشی برای همگرایی بین این دو رویکرد است. در حال حاضر جنگ های تجاری و تحولات ژئوپولیتیک باعث شده است که دولت ها به توجه خاصی به بازتنظیم بازار و حمایت از فناوری های نو مبادرت ورزند. به همین دلیل در این پژوهش به بررسی نقش دولت و نهادهای تنظیم گر در توسعه اقتصادی و تاثیر آن ها بر شکاف بین کشورها پرداخته است.

بررسی نمونه های بین المللی از تنظیم گری توسعه گرا در صنایع کلیدی

در این بخش مجموعه ای از مطالعات موردی بین المللی بررسی خواهد شد که نحوه استفاده دولت ها و نهادهای تنظیم گر از رویکرد «تنظیم گری توسعه گرا» را نشان می دهد.

صنعت خودروی چین

صنعت خودروسازی چین نمونه ای از همکاری دولت و استفاده از ابزارهای تنظیم گرانه در توسعه اقتصادی است. این صنعت در دو دهه اخیر رشد چشمگیری داشته و در سال 2024 بیش از 31 میلیون و 282 هزار خودرو تولید کرده است. همچنین تولید خودروهای انرژی نو به بیش از 12 میلیون و 888 هزار دستگاه رسیده و سهم این خودروها از کل فروش به 40.9 درصد افزایش یافته است. دولت چین با تدوین سیاست های متوالی مانند «سیاست صنعتی صنعت خودرو» و «برنامه میان مدت و بلندمدت توسعه صنعت خودرو»، به تقویت این صنعت پرداخته و بر انتقال فناوری و ارتقای برندهای داخلی تاکید کرده است.

با وجود موفقیت ها، چالش هایی همچون وابستگی به حمایت های دولتی و ناکافی بودن برخی سیاست ها نیز وجود دارد. در سال 2022 چین محدودیت های مالکیت خارجی را برداشت، اما خودروسازان چینی توانسته بودند از سیاست های دولتی بهره برداری کنند و قابلیت های تولیدی و فناورانه خود را بهبود بخشند.

صنعت هواپیماسازی برزیل

صنعت هواپیماسازی تجاری به دلیل پیچیدگی و تمرکز بالای آن، بسیاری از کشورها را در ورود به این حوزه محتاط کرده است. برزیل از دهه 1970 با تاسیس شرکت امبرائر تلاش کرده تا سهمی از این بازار را به دست آورد و در سال 2024، 206 فروند هواپیمای تجاری (13 درصد از کل تولیدات) را به مشتریان تحویل داد. امبرائر همچنین در زمینه نظامی فعال است و از حمایت های دولتی برای تحقیق و توسعه بهره مند شده است.

با خصوصی سازی در سال 1994 این شرکت به سودآوری رسید و توانست بازار داخلی خود را گسترش داده و صادراتش را افزایش دهد. دولت برزیل با ارائه اعتبارات صادراتی و حذف تعرفه ها به حمایت از امبرائر ادامه داد. این شرکت با ایجاد تقاضا برای تامین کنندگان داخلی به شکل گیری یک خوشه صنعتی پویا در هوانوردی کمک کرده و نشان دهنده اثر مثبت حمایت های تنظیم گری بر رشد و رقابت پذیری است.

تنظیم گری بانکی در ترکیه

توسعه اقتصادی ترکیه از دهه 1980 به دنبال گذار به اقتصاد باز و بازارمحور، تحت تاثیر جهانی شدن و بحران های مالی صورت گرفت. سازمان های تنظیم گر مستقل نقش مهمی در این روند ایفا کردند و با تقویت رقابت و جذب سرمایه گذاری خارجی، به کاهش دخالت سیاسی و ترویج خصوصی سازی کمک کردند. بحران مالی 2001 نمایانگر ضرورت ایجاد این نهادها بود و سازمان تنظیم و نظارت بانکی تاسیس شد. با نظارت سختگیرانه و قطع نفوذ سیاسی، این نهادها توانستند اعتماد عمومی را بازسازی و سرمایه گذاری خارجی را افزایش دهند. نتایج این اصلاحات شامل رشد اقتصادی 6 تا 7 درصدی و کاهش نرخ تورم از 54 درصد در 2001 به 8 درصد در 2004 بود.

تنظیم گری و توسعه در ایران

سیاستگذاری توسعه اقتصادی ایران از دهه 1340 با تکانه های مهمی رو به رو بوده و از 1380 تا 1400 شامل دوره های ثبات و بحران های اقتصادی متعددی بوده است. در این روند سازمان های تنظیم گر نقش مهمی در ایجاد نظام جامع تنظیم گری ایفا کرده اند. انجام سیاست های خصوصی سازی، تاسیس سازمان های تنظیم گر مانند سازمان گسترش و نوسازی صنایع و انطباق پذیری نهادهای مختلف با معیارهای جهانی، از نقاط عطف این دوره به شمار می رود.

با این حال چالش های نهادی همچون وابستگی به وزارتخانه ها و تعارض منافع مانع از تاثیرگذاری کامل این نهادها در توسعه ملی شده است. سازمان های تنظیم گر کشور تاثیرات قابل توجهی در توسعه بخش های خود داشته اند. در این بررسی نقاط قوت و ضعف سه سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی، سازمان غذا و دارو و سازمان هواپیمایی کشوری در زمینه تنظیم گری و توسعه صنایع و خدمات مرتبط شناسایی می شود.

سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی و توسعه بخشی

سازمان تنظیم مقررات و ارتباطات رادیویی در سال 1382 تاسیس شد تا نظارت و تنظیم بازار مخابرات را بهبود ببخشد. در آخرین گزارش ضریب نفوذ تلفن همراه به 189.1 درصد و ضریب نفوذ پهن باند سیار به 140.07 درصد رسیده است، اما ضریب نفوذ تلفن ثابت به 32.32 درصد کاهش یافته و رشد پهن باند ثابت بسیار کند است.

انتقادات به این سازمان شامل عدم تغییر ساختار انحصاری بازار و ضعیف بودن در توسعه فیبر نوری و نسل پنجم اینترنت است. همچنین روند شکایات در بخشی از خدمات بهبود یافته، اما در بخش هایی نظیر پهن باند ثابت و سیار تغییرات چشمگیری مشاهده نمی شود. در کل سازمان نتوانسته بر چالش های موجود فائق آید و توسعه صنعت ارتباطات را به طرز مطلوبی هدایت کند.

سازمان غذا و دارو و توسعه بخشی

سازمان غذا و دارو از سال 1389 به عنوان نهاد ناظر بر صنایع غذایی و دارویی در ایران تاسیس شد. هدف از تشکیل این سازمان، بهبود سلامت و دسترسی شهروندان به محصولات دارویی و غذایی است. سازمان غذا و دارو در سال های اخیر به افزایش تولید داخلی دارو کمک کرده و سهم تولید داخل در بازار دارو از 65-70 درصد به 82 درصد رسیده است. با این حال چالش هایی نظیر قیمت گذاری دستوری، وابستگی به واردات مواد اولیه و مشکلات نقدینگی به کاهش کیفیت و کمبود داروها منجر شده است. در زمینه صادرات و واردات نیز ارزش واردات دارو به مراتب بیشتر از صادرات است.

سازمان با چالش های متعددی مانند بی اعتمادی به عملکرد، تقابل ذی نفعان و تامین نقدینگی مواجه است. انتقاداتی نیز به سیاست های قیمت گذاری و طرح «دارویار» وارد شده و کمبودهای دارویی در بازار وجود دارد. برای بهبود وضعیت این سازمان نیازمند شفافیت و تصمیم گیری بر اساس داده های واقعی است.

سازمان هواپیمایی کشوری و توسعه بخشی

سازمان هواپیمایی کشوری ایران در مردادماه 1325 تاسیس شد و به مرور زمان تحت نظارت وزارتخانه های مختلف قرار گرفت. وظایف این سازمان شامل نظارت بر فرودگاه ها، تربیت متخصصین و توسعه هواپیمایی کشوری است. آمار حمل و نقل هوایی ایران نشان دهنده رونق حرکت مسافران است، به طوری که جابجایی مسافران داخلی از 9.36 میلیون نفر در سال 1383 به 17.2 میلیون نفر در سال 1402 رسیده است. همچنین در پروازهای بین المللی، جابجایی مسافران از 3.1 میلیون نفر به 10.4 میلیون نفر افزایش یافته است.

با این حال مشکلاتی مانند فرسودگی ناوگان، کمبود حمل بار و توزیع نامتعادل پروازها در فرودگاه ها وجود دارد. میانگین عمر ناوگان هوایی ایران حدود 28 سال است و تعداد هواپیماهای فعال نیز نسبت به رقبای منطقه ای بسیار پایین تر است. سازمان هواپیمایی کشوری اگرچه در راستای الزامات بین المللی تلاش کرده تا صنعت حمل و نقل هوایی را توسعه دهد، اما چالش هایی چون عدم تناسب میان تعداد شرکت ها، ناوگان و فرودگاه ها، ملاحظات سیاسی در مدیریت و وابستگی های مالی به دولت وجود دارد.

ضرورت مداخله دولت برای توسعه صنایع استراتژیک

توانمندی در صنایع استراتژیک و توسعه برندهای ملی برای کشورهای در حال توسعه نیازمند مداخله دولت با ابزارهای تنظیم گری و تسهیل گری است. دولت ها باید با سرمایه گذاری در زیرساخت ها و انتقال فناوری، شرکت های داخلی را به تولید مشترک ترغیب کنند. دو عامل مهم در این راستا زمان بندی و جهت گیری صادراتی هستند. در ایران هماهنگی بین تنظیم گری و تسهیلگری به ندرت وجود داشته و اصلاح نظام حکمرانی اقتصادی و ایجاد بانک های توسعه ای مستقل ضروری است تا فضای مناسبی برای رشد اقتصادی فراهم شود. همچنین پایش مستمر پیشرفت و ارزیابی اثرات برنامه ها بر زنجیره ارزش اهمیت دارد.

در راستای بازآفرینی نهادهای تنظیم گر در قالب راهبرد کلان توسعه ملی، پیشنهادات سیاستی ذیل ارائه می شوند:

بازتعریف ماموریت نهادهای تنظیم گر

نهادهای تنظیم گر غالبا گرفتار مداخلات سیاسی و وظایف اجرایی هستند. لذا باید مرزهای میان سیاستگذاری، تنظیم گری و تصدی گری مشخص شود تا نهادهای تنظیم گر بدون فشارهای سیاسی، به تنظیم قواعد بازار، حفاظت از منافع عمومی و افزایش کارایی بخش ها بپردازند. این امر نیازمند واگذاری اختیارات تنظیم گری به نهادهای مربوطه و محدود کردن نهادهای سیاستگذار به نقش سیاستگذاری است.

کاهش اثرپذیری از اعمال نفوذ بازیگران شبه دولتی

در اقتصاد ایران نهادهای بخش عمومی از طریق شرکت های بزرگ و هلدینگ ها تاثیر زیادی دارند که معمولا سهم قابل توجهی از بازار را به خود اختصاص می دهند. این شرکت ها برای اجتناب از اجرای تصمیمات نهادهای تنظیم گر و نفوذ بر احکام آن ها، از اهرم های مختلفی استفاده می کنند. در چنین شرایطی تنظیم گرها نمی توانند ساختار انحصاری یا شبه انحصاری صنعت را به نفع مصرف کنندگان تغییر دهند؛ بنابراین افزایش اختیارات تنظیم گران و حمایت از آن ها در برابر نفوذ نهادهای بخش عمومی ضرورت دارد.

ارتقای ظرفیت حرفه ای تنظیم گرها

تحقیقات جهانی نشان می دهد تنظیم گرهای موفق در توسعه کشورها دارای قابلیت های سازمانی عمیق هستند و انتظار می رود نیروی انسانی آن ها از بین تحصیل کرده ترین و با مهارت ترین افراد دیوان سالاری انتخاب شود. ظهور هوش مصنوعی فرصتی برای تنظیم گران فراهم می کند تا الگوهای الگوریتمی تصمیم سازی را به کار گیرند و روش های سنتی را تغییر دهند.

جمع بندی

پژوهش حاضر به بررسی رویکرد «تنظیم گری توسعه گرا» و نقش دولت و نهادهای تنظیم گر در توسعه اقتصادی پرداخت. این رویکرد به تعامل دولت و نهادهای تنظیم گر در حوزه های مختلف اقتصادی تاکید دارد. مطالعات تطبیقی نشان دهنده موفقیت هایی مانند صنعت خودروسازی چین، هواپیماسازی برزیل و تنظیم گری بانکی ترکیه است که در آن ها دولت با استراتژی های موثر به توسعه کمک کرده است. در ایران نهادهای تنظیم گر با چالش هایی چون مداخلات سیاسی و ضعف در عملکرد مواجه اند. در این راستا بازتعریف ماموریت نهادها، کاهش اثرپذیری از نفوذ عمومی و ارتقای ظرفیت حرفه ای تنظیم گران می تواند به نهادهای تنظیم گر کمک کند تا فضایی مناسب برای رشد اقتصادی ایجاد کنند.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی شریف توسط سید محمدرضا دادگستر در سال 1404 انجام شده است.