بررسی عوامل موثر بر ناکارآمدی فرایند خصوصی سازی در ایران

اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی می تواند به عنوان یک موتور محرکه برای تحول و توسعه اقتصادی کشور عمل کند. هدف از اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران کاهش تصدی گری دولت در فعالیت های اقتصادی و تقویت نقش بخش خصوصی و تعاونی ها در اقتصاد کشور است. این اصل که در سال 1384 به تصویب رسیده است بر خصوصی سازی، تحریک سرمایه گذاری و ایجاد محیط رقابتی تاکید دارد. از این رو اجرا و پیاده سازی موفق این سیاست ها یک ضرورت استراتژیک برای بهبود ساختار اقتصادی کشور به شمار می آید.

ضرورت و اهداف پژوهش

سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران به منظور خصوصی سازی اقتصاد و کاهش تصدی گری دولت در فعالیت های اقتصادی طراحی شده اند. هدف اصلی این سیاست ها کاهش دخالت دولت در فعالیت های اقتصادی و واگذاری این وظایف به بخش خصوصی و تعاونی ها و افزایش مشارکت مردم در اقتصاد است. اجرای موثر این سیاست ها باعث ایجاد یک فضای رقابتی، با هدف افزایش کارایی و کاهش قیمت ها در بازار می شود. اجرای موفق این سیاست ها نیازمند همکاری تمامی دست اندرکاران اقتصادی و اجتماعی است تا به نتایج مطلوب دست یابد و باعث بهبود شرایط اقتصادی کشور شود. از این رو در این پژوهش به ارزیابی میزان تحقق اهداف سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و چالش های اصلی اجرایی تحقق اهداف سیاست های کلی و ارائه پیشنهاداتی در این راستا پرداخته شده است.

ارزیابی اثربخشی اقدامات اجرا شده

در این پژوهش فارغ از پرداختن به جزئیات اقدامات و وظایف دستگاه های مختلف پیرامون سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، با تحلیل شاخص های اصلی و کلیدی مدنظر در این سیاست ها، اثربخشی کلی اقدامات انجام شده مورد بررسی قرار گرفته است.

افزایش سهم بخش های خصوصی و تعاونی در اقتصاد ملی

یکی از اهداف اساسی اصل 44، کاهش دخالت دولت در اقتصاد و افزایش نقش بخش های خصوصی و تعاونی بوده است. با این حال، با وجود انجام برخی از واگذاری ها، کاهش چشمگیری در نقش دولت مشاهده نمی شود. در واقع بسیاری از شرکت هایی که به ظاهر خصوصی سازی شده اند؛ همچنان تحت تاثیر نهادهای دولتی و شبه دولتی قرار دارند. بودجه شرکت های تحت کنترل دولت هنوز سهم بزرگی از بودجه عمومی را تشکیل می دهد و تقریبا 60 درصد از بودجه های شرکت های دولتی در دست نهادهای دولتی است. دولت همچنین در بازار سرمایه از طریق داشتن سهم گسترده در شرکت های سهامی عام، حضوری فعال دارد. علاوه براین، بررسی ها از 20 شرکت برتر بورس نشان داده است که بیشتر این شرکت ها به طور مستقیم یا غیرمستقیم تحت کنترل دولت هستند. موضوع دیگر، خلق پول توسط دولت از طریق بانک های دولتی و حاکمیتی است که 67 % از تسهیلات اعطایی را به خود اختصاص داده اند. صندوق توسعه ملی نیز برای تامین منابع دولتی به کار گرفته می شود و تنها 22 درصد از منابع آن به بخش خصوصی اختصاص یافته است.

شتاب بخشیدن به رشد اقتصاد ملی

رشد اقتصادی به عنوان یکی از معیارهای اصلی برای سنجش تاثیر سیاست های اصل 44 تلقی می شود. بررسی داده های اقتصادی کشور در دهه گذشته نشان دهنده نوسانات شدید در نرخ رشد اقتصادی است. این نرخ در برخی سال ها حتی تا منفی 4 درصد نیز کاهش یافته است. با این تفاسیر، اجرای سیاست های نتوانسته به طور معناداری به رشد پایدار اقتصادی کمک کند و میانگین رشد اقتصادی سالیانه در این دهه بین 2 تا 3 درصد باقی مانده است. سهم اقتصاد دولتی در تولید ناخالص داخلی همچنان بالا است و کاهش قابل توجهی نداشته است. همچنین، شاخص ضریب جینی که نشان دهنده نابرابری اقتصادی است، نشان می دهد که افزایش عدالت اقتصادی به واسطه خصوصی سازی به طور موثر انجام نپذیرفته است.

گسترش مالکیت در سطح عمومی مردم

یکی از اهداف کلیدی اصل 44، افزایش مشارکت عمومی در اقتصاد و توزیع عادلانه تر ثروت از طریق برنامه هایی مانند سهام عدالت بود. با این حال، اجرای این برنامه با چالش های متعددی روبرو شده است. نبود شفافیت در مدیریت سهام عدالت باعث شده تا فواید انتظاری این طرح برای مردم از بین برود. بسیاری از دارندگان سهام عدالت نتوانسته اند به منافع واقعی سهام خود دست یابند. این طرح به جای تسهیل مشارکت اقتصادی، باعث افزایش پیچیدگی های مدیریتی و سردرگمی سرمایه گذاران خرد شده است.

جلوگیری از بزرگ شدن دولت

یکی از اهداف اساسی این سیاست، کاهش حجم دولت و کم کردن نقش مستقیم آن در اقتصاد بود. با این حال، بررسی ها نشان می دهد که دولت هنوز هم کنترل گسترده ای بر اقتصاد کشور دارد و نهادهای شبه دولتی، به جای انجام خصوصی سازی واقعی، به عنوان جایگزین های دولتی عمل می کنند. 19 شرکت بزرگ که تحت کنترل دولت هستند در بورس فعالیت دارند که این امر نشان دهنده حضور گسترده دولت در اقتصاد است. سهم بخش تعاونی از اقتصاد همچنان در حدود 5 درصد است که فاصله زیادی با هدف گذاری 25 درصدی دارد.

چالش های اصلی در اجرای سیاست های اصل 44

سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی، در کنار اهداف مثبت خود، با چالش ها و آسیب هایی نیز مواجه می باشد که می تواند روند اجرای آن ها را تحت تاثیر قرار دهد. برخی از این آسیب ها به شرح زیر است:

• خصوصی سازی غیرواقعی و تسلط شبه دولتی ها: در بسیاری از واگذاری ها، دارایی های دولتی به نهادهای شبه دولتی و خصولتی منتقل شده اند، نه به بخش خصوصی واقعی. این مسئله باعث شده که کاهش واقعی تصدی گری دولت اتفاق نیفتد.
• تعارض منافع مدیران دولتی در واگذاری ها: بسیاری از مدیران دولتی منافع خود را در حفظ مالکیت شرکت های دولتی می بینید و در برابر خصوصی سازی واقعی مقاومت می کنند. این موضوع یکی از موانع اصلی در موفقیت سیاست های اصل 44 بوده است.
• کاهش سرمایه اجتماعی و اعتماد عمومی به خصوصی سازی: به دلیل برخی واگذاری های ناموفق و فساد در فرایند خصوصی سازی، مردم نسبت به این سیاست بدبین شده اند. همچنین، برخی از این خصوصی سازی ها منجر به کاهش کیفیت خدمات و افزایش قیمت ها شده اند.
• وابستگی بودجه دولت به درآمدهای حاصل از خصوصی سازی: بخش قابل توجهی از درآمدهای دولت از محل خصوصی سازی تامین شده است که این موضوع باعث شده دولت در برخی مواقع، خصوصی سازی را به عنوان یک ابزار درآمدی کوتاه مدت استفاده کند، نه به عنوان یک سیاست بلند مدت برای بهبود اقتصاد.

ارائه راهکارهای پیشنهادی اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی

برای بهبود اجرای سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی و کاهش آسیب ها و چالش های موجود، راهکارهای زیر پیشنهاد شده است.

• بازتعریف فرایند خصوصی سازی: اصلاح نظام واگذاری ها و تضمین این که بنگاه های دولتی به بخش خصوصی واقعی منتقل شوند، نه به نهادهای شبه دولتی؛
• کاهش وابستگی بودجه به خصوصی سازی: اصلاح ساختار مالی دولت برای جلوگیری از استفاده از خصوصی سازی به عنوان یک منبع درآمد موقتی؛
• ارتقای نظارت بر عملکرد بنگاه های واگذار شده: ایجاد نهادهای نظارتی مستقل برای پایش عملکرد شرکت های خصوصی شده و جلوگیری از بازگشت آن ها به دولت؛
• افزایش شفافیت در اجرای سهام عدالت: اصلاح مدیریت این طرح برای اطمینان از دستیابی مردم به منافع واقعی خود؛
• تقویت بخش تعاونی: ارائه مشوق های مالی و اصلاح ساختارهای قانونی برای افزایش نقش بخش تعاونی در اقتصاد.

جمع بندی

سیاست های کلی اصل 44 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران با هدف کاهش تصدی گری دولت، افزایش نقش بخش خصوصی و تعاونی، ارتقای بهره وری بنگاه های اقتصادی و افزایش مشارکت مردم در اقتصاد طراحی شده اند. این گزارش ارزیابی راهبردی میزان تحقق این اهداف را مورد بررسی قرارداده و چالش ها و فرصت های موجود را تحلیل کرده است. بررسی های انجام شده نشان می دهد که در اجرای این سیاست ها، مشکلاتی همچون سلطه نهادهای شبه دولتی، پیچیدگی های ساختاری، ضعف در خصوصی سازی واقعی و چالش های نظارتی وجود دارد. از این رو جهت بهبود روند اجرای سیاست های کلی، راهکارهایی هم چون بازتعریف فرآیند خصوصی سازی، کاهش وابستگی بودجه به خصوصی سازی، ارتقای نظارت بر عملکرد بنگاه های واگذار شده و تقویت بخش تعاونی پیشنهاد شده است.

این مطالعه در اندیشکده سیاست گذاری تصمیم سازان آتی ایرانیان توسط محمدمهدی حبیب دولابی در سال 1404 انجام شده است.