حمایت از تولید و کسب و کار در قانون برنامه هفتم

قوانین برنامه توسعه کشور نقش مهمی در هدایت و تقویت تولید، سرمایه گذاری و کسب و کار دارند و چارچوبی کلان برای سیاست های اقتصادی فراهم می کنند. با توجه به اهمیت حمایت های قانونی در تحقق رشد صنعتی و اقتصادی، تحلیل روند حمایت ها در برنامه های توسعه اول تا ششم نشان داده که تنوع و نوع حمایت ها در بخش های مختلف اقتصادی متفاوت بوده است. این بررسی ها زمینه ساز تدوین و بهبود سیاست های حمایتی در قانون برنامه هفتم شده اند. بررسی تطبیقی احکام برنامه هفتم با برنامه های پیشین، به درک بهتر نقاط قوت و چالش های پیش روی نظام حمایتی کشور کمک می کند و می تواند راهنمای موثری برای تصمیم گیری های آینده باشد.

ضرورت و اهداف پژوهش

قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران (۱۴۰۳-۱۴۰۷) همانند برنامه های توسعه پیشین، شامل احکامی با محوریت حمایت از تولید، سرمایه گذاری و کسب و کار است. برای آشنایی با رویکرد قانون گذار در نحوه و بخش های مورد حمایت، در سال ۱۳۹۶ گزارشی توسط مرکز پژوهش های مجلس با طبقه بندی ۲۰ گانه انواع حمایت از تولید تدوین شد. بررسی برنامه های توسعه اول تا ششم نشان داد که حدود ۱۸ درصد مواد قانونی به حمایت از تولید اختصاص یافته که بیشترین حمایت ها مربوط به تامین مالی، به ویژه تسهیلات بانکی و کمترین مربوط به دسترسی به بازار بوده است. بخش کشاورزی بیشترین حجم حمایت را داشته و ساختمان و مسکن ازکمترین حمایت برخوردار بوده اند.

در مطالعه حاضر، قانون برنامه هفتم با همان روش و سرفصل های گزارش مذکور تحلیل شده و به صورت مقایسه ای با برنامه های توسعه قبلی بررسی می شود. دسته بندی ۲۰ گانه احکام قانون برنامه هفتم حفظ شده، هرچند برخی حمایت های پیشین حذف شده اند. علاوه بر تکالیف قانونی، احکام اختیاری نیز وجود دارد که با رعایت اصل تفکیک قوا و قانون اساسی تدوین شده اند و رویکرد متوازن و دقیق قانون گذار در حمایت از تولید را نشان می دهند.

روش شناسی پژوهش

در این گزارش با روش تحلیل محتوای کمی، با جستجوی ۱۶ کلیدواژه مرتبط با «حمایت از تولید» در قانون برنامه هفتم، احکام حمایتی شمارش و به تفکیک بخش ها طبقه بندی شده است. تحلیل توصیفی-تحلیلی علاوه بر شمارش، شدت، وسعت و همبستگی مولفه ها را بررسی می کند تا تصویر دقیق تری از رویکرد قانون گذار ارائه دهد. ۱۶ کلیدواژه شامل حمایت، تولید، سرمایه گذاری، کمک، تضمین، ریسک، اشتغال، یارانه، تسهیلات، تخفیف، بخشودگی، کارآفرینی، مجوز، نشان تجاری و کسب و کار است. این روش امکان مقایسه با قوانین قبلی و درک بهتر ابزارهای حمایتی را فراهم می کند.

تحلیل کمی احکام حمایت از تولید و کسب و کار در هفت قانون برنامه

در این گزارش با تحلیل محتوای کمی مواد قانون برنامه هفتم به حمایت از تولید و کسب و کار پرداخته شده است. ممکن است این تحلیل به طور کامل تغییر میزان حمایت را نشان ندهد، اما بسامد واژگان می تواند اهمیت موضوع را برای سیاست گذار بازتاب دهد. به صورت کلی می توان گفت در هفت قانون برنامه توسعه، ۹۹۲ ماده یا تبصره مرتبط با حمایت تصویب شده که قانون برنامه هفتم با ۶۱ ماده بیشترین تعداد را دارد و بیش از نیمی از مواد آن به حمایت اختصاص یافته اند. به طور میانگین، ۲۲ درصد مواد هفت قانون برنامه به حمایت از تولید و کسب و کار اختصاص یافته است.

در قانون برنامه هفتم، ۲۳۲ حکم مرتبط با حمایت احصا شده که دسته بندی آن ها به بیش از ۲۰ نوع تقسیم شده است. بیشترین نوع حمایت مربوط به حمایت زیرساختی (۲۴ درصد) است. سهم حمایت زیرساختی نسبت به برنامه های قبلی به شکل چشمگیری افزایش یافته است. حمایت های رقابت و تسهیل ورود نیز با ۱۷ درصد جایگاه دوم دارد، اما جایگاه حمایت های تامین مالی تنزل یافته و فقط ۸ درصد از احکام را شامل می شود؛ هرچند این مقدار هنوز از برنامه های قبلی بیشتر است.

کمترین حمایت ها به تضمین خرید محصولات، دسترسی به بازار، حمایت های رسانه ای و مالکیت معنوی اختصاص یافته اند. حمایت های قضایی نیز در برنامه هفتم رشد داشته و به ۵ درصد کل حمایت ها رسیده است. از نظر بخش های مورد حمایت، بخش کشاورزی بیشترین تعداد احکام حمایتی را دارد. همچنین، بخش های معدن و ساختمان در برنامه هفتم تقریبا سه برابر افزایش حمایت داشته اند. بخش سایر خدمات (مانند گردشگری و صنایع دستی) نیز افزایش یافته و در برنامه هفتم ۲۱ حکم حمایتی دارد. در مقابل، حمایت های بخش های صادرات غیرنفتی و فنی و مهندسی کاهش یافته است. در مجموع، قانون برنامه هفتم رویکرد دقیق تر و متنوع تری در حمایت از تولید و کسب و کار نسبت به برنامه های پیشین دارد و تاکید ویژه ای بر توسعه زیرساخت ها و تسهیل ورود به بازار نشان می دهد.

ارزیابی قوانین حمایت از تولید و کسب و کار در هفت قانون برنامه

در این بخش به ارزیابی قوانین حمایت از تولید و کسب و کار در هفت قانون برنامه پرداخته شده است:

توجه به حمایت زیرساختی از تولید و کسب و کار

در قانون برنامه هفتم پیشرفت، ۸۷ حکم به حمایت زیرساختی اختصاص یافته که سهم آن از کل حمایت ها به ۲۴ درصد رسیده و بیش از سه برابر متوسط ۷ درصدی برنامه های اول تا ششم است. این رشد عمدتا به دلیل احتساب «طراحی و راه اندازی سامانه های اطلاعاتی» به عنوان حمایت زیرساختی است. این افزایش از آنجایی اهمیت پیدا می کند که کمبود داده های دقیق و به هنگام، یکی از مشکلات اصلی نظام برنامه ریزی و نظارت در ایران شناخته می شود. ایجاد و تکمیل سامانه های اطلاعاتی در برنامه هفتم، ضعف دسترسی به داده های اجرایی را کاهش می دهد و رصد بهتر پیشرفت اهداف را ممکن می سازد.

حمایت قضایی از کسب و کار

در قانون برنامه هفتم پیشرفت، سهم حمایت قضایی از تولید و کسب و کار به ۵ درصد احکام افزایش یافته که سه برابر میانگین ۲ درصد برنامه های اول تا ششم است. این رشد، با افزایش احکام مرتبط با تسهیل ریسک معاملات و دسترسی سریع تر به خدمات قضایی، امنیت قضایی فعالان اقتصادی را ارتقا می دهد. امنیت قضایی، شاخص مهمی در چشم انداز ۲۰ ساله کشور و توسعه نهادی محسوب می شود و کاهش ریسک و هزینه های مبادله موجب جذب سرمایه گذاری داخلی و خارجی می شود. احساس امنیت قضایی، تضمین اصلی سرمایه گذاران و مولفه کلیدی رشد و توسعه اقتصادی است.

ارزیابی نسبت برخی از مواد قانون برنامه هفتم با نظام حقوقی موجود

قانون برنامه هفتم مانند برنامه های پیشین، حمایت از تولید و کسب و کار را هدف دارد، اما ساختاری کلی و بلندپروازانه داشته و با قوانین موجود تعارضاتی دارد. نمونه مهم آن، تناقض ماده (۵) برنامه هفتم با ماده (۶) قانون اجرای سیاست های کلی اصل ۴۴ قانون اساسی است. مطابق اصل ۴۴، نهادهای حاکمیتی متعددی مشمول تعریف «اشخاص حقوقی» هستند، اما در ماده (۵) برنامه هفتم این شمولیت کاهش یافته است. این ابهام موجب تضاد و سردرگمی در اجرای قوانین خصوصی سازی شده و حتی ماده (۵) برنامه هفتم، نواقص ماده (۶) را تشدید کرده است. کارشناسان معتقدند متن ماده (۵) باید با اصلاح و تصریح دقیق تر، هماهنگ با قوانین بالادستی تنظیم می شد تا از این تعارضات جلوگیری شود.

رویکرد قانون برنامه هفتم به سند راهبرد (استراتژی) توسعه صنعتی

حمایت قانون از تولید و کسب و کار نیازمند شناسایی دقیق مسائل و سیاست های کارآمد است که مبتنی بر راهبردهای مشخص و اسناد راهبردی مصوب باشد. با وجود تکالیف قانونی در برنامه های چهارم تا ششم توسعه برای تدوین استراتژی توسعه صنعتی، این اسناد به درستی تهیه و اجرا نشده اند که منجر به تشتت سیاست ها و کاهش اثربخشی حمایت ها شده است.

در برنامه هفتم نیز مشابه گذشته، سند راهبرد ملی پیشرفت صنعتی با تاکید بر زنجیره های ارزش تدوین شده که مبنای تصمیم گیری ها قرار می گیرد، اما اثربخشی آن مشروط به اجرای کامل و هماهنگی دستگاه هاست. نبود یک راهبرد منسجم و نهاد مرکزی مدیریتی باعث ضعف در هدف گذاری و اولویت بندی حمایت ها شده و استمرار این روند لطمه زننده به توسعه صنعتی و تولید داخلی است.

جمع بندی

قانون برنامه هفتم پیشرفت جمهوری اسلامی ایران با رویکردی جامع تر و متنوع تر نسبت به برنامه های پیشین، توجه ویژه ای به حمایت از تولید و کسب و کار دارد. تحلیل کمی نشان می دهد که بیش از نیمی از مواد این برنامه به حمایت اختصاص یافته که نسبت به دوره های قبل افزایش قابل توجهی داشته است. به صورت ویژه، حمایت های زیرساختی با تاکید بر راه اندازی سامانه های اطلاعاتی رشد چشمگیری داشته و نقش مهمی در بهبود برنامه ریزی و نظارت ایفا می کند. همچنین، گسترش حمایت های قضایی به تامین امنیت حقوقی فعالان اقتصادی کمک می کند و از اصلی ترین زمینه های جذب سرمایه گذاری به شمار می رود. با این حال، برخی تعارضات حقوقی و نبود راهبرد منسجم در توسعه صنعتی همچنان چالش زا هستند. برای تحقق اهداف برنامه هفتم، لازم است این نواقص اصلاح و هماهنگی بین دستگاه ها افزایش یابد تا حمایت ها به صورت هدفمند و اثربخش اجرا شود و توسعه پایدار تولید داخلی تضمین شود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری احمد مرکزمالمیری و رضا بختیاری نژاد در سال 1404 انجام شده است.