راهبردهای تحول ساختاری در صنعت ریل ایران

امروزه حمل و نقل ریلی یکی از صنعت های مهم در دنیا محسوب می شود زیرا علاوه بر درآمدزایی و نقش مهم در اقتصاد کشور، می تواند ارزش راهبردی نیز برای کشور داشته باشد. در قانون برنامه ششم توسعه کشور برتامه ریزی شده است تا سهم صنعت ریل از حمل و نقل مسافر به ۲۰ درصد و از حمل و نقل باری به ۳۰ درصد افزایش یابد که در زمینه حمل و نقل مسافر، عملکرد این صنعت تا حد زیادی به هدف موردنظر نزدیک شده است ولی در زمینه حمل بار فاصله معنا داری با هدف تعیین شده وجود دارد. از این رو افزایش بهره وری و بهبود عملکرد این صنعت امری حائز اهمیت و ضروری است.

ضرورت و اهداف پژوهش

بر حسب داده های سال ۱۴۰۰، سهم صنعت ریل از حمل مسافر و بار زمینی به ترتیب ۱۷.۳ درصد (بر حسب نفر کیلومتر) و ۱۱.۲۵ درصد (بر حسب تن کیلومتر) است و به طور مشخص در زمینه حمل بار، عملکرد صنعت با هدف تعیین شده فاصله دارد. همچنین بین مسیرهای ریلی و چشمه های بار و مسافر تناسب وجود ندارد و در بسیاری از خطوط ریلی بار و مسافر به حدی نیست که عملیات شرکت های حمل و نقل ریلی اقتصادی شود. علاوه بر این حرکت قطارهای باری منطبق بر برنامه ای قابل پیش بینی نیست و سرعت بازرگانی به طور متوسط کمتر از ۴ کیلومتر در ساعت است. نگهداری زیرساخت ریلی و توسعه آن وابسته به بودجه دولت بوده و کمک های پرداختی ارتباط معناداری با عملکرد صنعت ندارد؛ لذا می توان استنباط کرد که عملکرد این صنعت با ایده آل هدفگذاری شده برای آن بسیار فاصله دارد. چگونگی افزایش بهره وری و بهبود عملکرد این صنعت، سؤالی است که این گزارش درصدد پاسخگویی به آن است. از این رو در این پژوهش به بررسی وضعیت صنعت ریلی ایران و کشورهای دیگر و ارائه راهکارهایی جهت اصلاح استراتژی در صنعت ریل و عملکرد بهتر این صنعت پرداخته شده است.

مسائل اساسی در فرآیند اصلاحات

هر برنامه ای برای اصلاح صنعت ریل باید بتواند به چند پرسش اساسی پاسخ بدهد:

برای اینکه مسئولیت بخش خصوصی در قبال اداره قطار و مسئولیت شرکت راه آهن در قبال زیرساخت کامل شود، چه تغییراتی باید در قواعد حاکم بر صنعت و ساختار شرکت راه آهن ج.ا.ا. ایجاد شود؟؛

با توجه به اینکه شرکت راه آهن ج.ا.ا. دارای نقش ها و وظایف متعددی است که باعث می شود این شرکت نتواند به سهولت به عنوان یک شرکت بازرگانی عمل کند (آن طور که در اساسنامه قانونی شرکت تصریح شده است) کدام وظایف باید از این شرکت منفک شده و بر عهده نهادهای جداگانه ای قرار گیرد و کدام وظایف باید منحصرا در حیطه اختیارات شرکت مذکور باقی بماند؟؛

منطق پرداخت یارانه به شرکت و همچنین ساختار حکمرانی شرکت راه آهن ج.ا.ا. چگونه باید بازنگری شود تا این شرکت در قبال عملکرد خود پاسخگو شده و در صدد ارتقاء بهره وری خود و البته صنعت ریل برآید؟

گذار به نظم بازار

برای طراحی مدلی برای گذار از یک ساختار یکپارچه دولتی به یک ساختار رقابتی، با حضور معنادار بخش خصوصی، در هر کشور باید به سه سؤال اصلی پاسخ داده شود:

چگونگی اصلاح ساختار: شکست ساختاری در صنعت چگونه باید انجام شود؟ از بین گزینه های تفکیک و ادغام عمودی کدام یک باید پذیرفته شود و لازمه پذیرش هر یک از این دو راهبرد چیست؟ علاوه بر این، آیا می توان به تفکیک افقی اندیشید و مناطق یا محورهایی از شبکه ریلی کشور را به صورت یکپارچه به بخش خصوصی واگذار کرد؟

چگونگی تقویت رقابت: برای ارتقاء عملکرد صنعت ریل چگونه باید رقابت تقویت شود و رقابت باید از چه ناحیه ای باشد؟ آیا رقابت صرفا به این معنا است که شرکت­های ریلی برای جذب مسافر و بار موجود با یکدیگر رقابت کنند و قیمت کمتر و کیفیت بالاتر ارائه دهند یا معانی دیگری دارد که می­تواند معنای پیش گفته را تحت تأثیر قرار دهد؟

مدل کسب و کار: آیا مالکیت شرکت راه آهن ج.ا.ا. به عنوان متولی زیرساخت، باید دولتی بماند یا اینکه خصوصی شود و در صورتی که دولتی باقی می­ماند مدل کسب و کار شرکت چگونه باید تغییر کند؟

سناریوهای بدیل

از تلفیق پاسخ های محتملی که می توان به پرسش های فوق داد، سناریوهای مختلفی برای اصلاحات در صنعت ریل شکل می گیرد. یک مبنا برای تصمیم گیری در خصوص مالکیت زیرساخت این است که مبنای اصلی عملیات ریلی، مسافر است یا بار؟ اگر مبنای اصلی حمل بار باشد، امکان اینکه شرکت راه آهن خصوصی هم باشد وجود دارد چرا که مسئله از یک امر اجتماعی به یک امر بازرگانی تقلیل می یابد و حساسیت دولت برای ورود به موضوع کاهش پیدا می کند و بالعکس. سایر سناریوها را می توان بر این اساس توسعه داد.

تجارب سایر کشورها

در کشورهای مختلف دنیا الگوهای مختلفی برای اصلاح صنعت ریل استفاده شده است. توصیه اتحادیه اروپایی تفکیک عمودی لایه «زیرساخت» از لایه «عملیات» است و کشورهایی چون انگلستان و دانمارک و سوئد از این الگو تبعیت کرده­اند. البته مالکیت دولتی زیرساخت رها نشده و کشور انگلستان هم که مالکیت زیرساخت را خصوصی کرده بود، از این تصمیم عدول کرد. در مقابل کشورهای مهم ریلی نظیر ایالات متحده، ژاپن، آلمان، فرانسه، سوئیس، اتریش، ایتالیا و چین، الگوی یکپارچه عمودی را به دلیل پیوند نزدیک و آثار خارجی موجود بین لایه «زیرساخت» و لایه «عملیات» اختیار کرده اند. به جز ایالات متحده که از ابتدا خصوصی شکل گرفته است و ژاپن که بعدها خصوصی شد، مابقی کشورهای مذکور یکپارچگی عمودی را با مالکیت دولتی پذیرفته اند.

عوامل موفقیت اصلاحات

بنا بر نظر مشاوران شرکت راه آهن، شروط مختلفی را برای موفقیت ساختار راه­آهن در ایران مطرح شده است. جدا کردن کارکرد تنظیم ­گری و بهره­ برداری، دخالت محدود نهادهای سیاسی، یارانه ­دهی به میزان کافی با مشوق های صحیح، طراحی مدل مناسب برای صنعت ریلی، مسئولیت پذیری کامل زیرساخت راه آهن و شروع رقابت، مهمترین عوامل موفقیت صنعت ریل محسوب می ­شوند.

راهبردهای اصلاحات ساختاری

سه درسی که از مبانی نظری و تجارب سایر کشورها می ­توان برای اصلاح ساختار صنعت ریل آموخت این است که شرکت متولی عملیات، باید اختیار و مسئولیت کامل قطار را داشته باشد؛ شرکت متولی زیرساخت، باید اختیار و مسئولیت کامل زیرساخت را داشته باشد (شامل احداث زیرساخت و نگهداری و بهره­ برداری از آن)؛ وظایف تنظیم­ گری، داوری و سیاستگذاری باید از شرکت راه آهن اصلی کشور منفک شده، در اختیار مراجع دیگری قرار بگیرد.

آنچه محل اختلاف است چگونگی تجاری سازی شرکت راه آهن ج.ا.ا. به عنوان متولی اصلی زیرساخت کشور است. برخلاف تصریح در اساسنامه شرکت مبنی بر اینکه راه آهن ج.ا.ا. یک شرکت بازرگانی است، در عمل بازرگانی نیست. مدیر عامل آن معاون وزارت راه و شهرسازی است و زیان شرکت از طریق بودجه عمومی تامین مالی می­شود و همین دو عامل زمینه سیاسی شدن شرکت را فراهم می­کند. علاوه بر این، شرکت راه آهن ج.ا.ا. باید اداره و نگهداری زیرساختی را بر عهده بگیرد که خودش در طراحی و تأمین مالی و احداث آن نقشی نداشته است. همچنین، با جداشدن عملیات مسافری باری مجرای اصلی کسب درآمد شرکت محدود به دریافت حق دسترسی از شرکت ­های حمل و نقل ریلی شده است و تعارض منافع اساسی بین سودآوری شرکت راه­ آهن و سودآوری عملیات ریلی شکل گرفته است. آنچه محل اختلاف است چگونگی خروج از این تعارض­ ها و قرار دادن شرکت راه­ آهن ج.ا.ا. در مدار صحیح به عنوان یک شرکت بازرگانی است که کسب سود آن همسو با توسعه حمل و نقل ریلی کشور باشد. روشن است که حل چنین مسائلی در گروی تعیین تکلیف در خصوص موارد مذکور در بند قبل است.

ویژگی های الگوی منتخب

در الگوی منتخب این مطالعه چند محور مورد توجه قرار گرفته است: انتقال وظیفه سیاستگذاری به مرجعی خارج از شرکت راه ­آهن ج.ا.ا.، تاسیس سازمان و کمیسیون تنظیم مقررات ریلی و نهاد داوری صنعت ریل، تجمیع مسئولیت شبکه ریلی به صورت یکپارچه عمودی (اعم از احداث و تعمیر و نگهداری زیرساخت) در شرکت راه­ آهن ج.ا.ا.، و پذیرش مشارکت عمومی – خصوصی در ایفای تعهدات، مدیریت یکپارچه و دولتی سیر و حرکت با فرض مدرن سازی نظام برنامه ­ریزی شبکه، در نظر گرفتن تفکیک افقی به عنوان یک گزینه (امکان خصوصی ­سازی محورها یا مناطق ریلی)، مسئولیت و اختیار کامل شرکت ­های عملیاتی در اداره قطار، با در نظر گرفتن امکان اجاره لکوموتیو یا خرید سایر خدمات برای ایشان، تجدید ساختار شرکت راه ­آهن به عنوان یک شرکت تجاری با اصلاح ساختار مجمع عمومی شرکت و تفکیک نقش مدیر عاملی شرکت از معاونت وزارت راه و شهرسازی و سازماندهی شرکت به عنوان یک هلدینگ متشکل از چند شرکت زیرمجموعه که متولی زیرساخت، عملیات حومه ­ای، عملیات سریع ­السیر و نظایر آن هستند.

جمع بندی

یکی از اهداف مهم کشور در زمینه حمل و نقل ریلی، افزایش سهم این صنعت به ۳۰ درصد از حمل بار زمینی کشور است. با وجود این متوسط ۱۵ ساله عملکرد این صنعت نشان می ­دهد که تنها ۱۱.۲۵ درصد از بار زمینی از این طریق حمل شده است. این پژوهش در صدد بررسی چرایی وجود شکافی عمیق بین عملکرد صنعت و اهداف تعیین شده برای آن است. مهمترین یافته ­های این پژوهش آن است که مسئولیت ­ها و اختیارات بازیگران این صنعت دچار نوعی تو در تویی است و قدم اول برای توسعه صنعت تفکیک وظایف «عملیات ریلی»، «توسعه و بهره ­برداری زیرساخت ریلی» و «تنظیم­ گری و داوری» از یکدیگر است.

این مطالعه در اندیشکده ریل و پیشرفت توسط علی نصیری اقدم در سال ۱۴۰۱ انجام شده است.