بررسی و تحلیل رویکردهای توسعه نظام ملی تنظیم گری
حکمرانی تنظیم گرانه، ساختاری مطلوب برای نظام ملی تنظیم گری در کشور
نظریه دولت تنظیم گر به عنوان یکی از نظریات اولیه در حوزه تنظیم گری مورد استفاده کشورهای مختلف قرار می‌گرفت. اما نقص‌های این نظریه باعث شد که چهار نظریه رویکرد قانونی خودتولیدی، دیدگاه حکومت‌مندی، رویکرد تنظیم گری تعاملی و رویکرد پسادولت تنظیم گر ارائه شوند که هر یک به نحوی قصد برطرف کردن نواقص نظریه دولت تنظیم گر را داشتند. البته این نظریات نیز هر کدام با اشکالاتی همراه بودند. بنابراین نظریه حکمرانی تنظیم گرانه به عنوان مکملی بر تمامی نظریات قبلی به عنوان یک نظریه جامع در حوزه تنظیم گری ارائه شد.
ضرورت و اهداف پژوهش
از دلایل ضرورت شکل‌گیری نهادهای تنظیم گر در نظام حکمرانی، تأمین منفعت عمومی از ابعاد مختلف سیاسی، اقتصادی و اقتصاد سیاسی به جهت ناتوانی نظام قضایی در رسیدگی به تخلفات است. مسائلی نظیر شکست بازار، گسترش دایره نفوذ حاکمیت، زمینه‌سازی برای اجرای سیاست های کلان حاکمیت، کنترل قدرت لابی فعالین پرنفوذ و … از دلایل ضرورت وجود نهادهای تنظیم گر در ساختار نظام حکمرانی نوین است. لذا این پژوهش با هدف ارائه یک پیشنهاد نهایی برای ساختار نظام ملی تنظیم گری به بررسی انواع نظریات موجود در حوزه تنظیم گری و نهادهای تنظیم گر می‌پردازد.
ضرورت یا عدم ضرورت تنظیم گری
نظریات موجود در زمینه تنظیم گری در دو دسته قرار می‌گیرند:
- نظریات منفعت عمومی (موافق شکل‌گیری تنظیم گری): این نظریات تنظیم گری را برای ایجاد یک نظام حکمرانی مناسب و کارا ضروری دانسته و وجود نهادهای تنظیم گر را موجب صیانت از منافع عمومی می‌دانند.
- نظریات تسخیر تنظیم گری (مخالف شکل‌گیری تنظیم گری): این نظریات شکل‌گیری تنظیم گری را دارای آفات و آسیب های قابل توجهی می‌دانند. استفاده صاحبان قدرت از ابزارهای تنظیم گری به منظور کسب منافع بیشتر مهم‌ترین این آسیب‌ها است.
بررسی نظریات تنظیم گری؛ از نظریه دولت تنظیم گر تا نظریه حکمرانی تنظیم گرانه
نظریه دولت تنظیم گر
سه فرض اساسی برای نظریه دولت تنظیم گر می‌توان برشمرد. اول اینکه تنظیم گری مقوله‌ای ابزاری است، یعنی متصدی صرفاً با به کارگیری ابزارهایی، فعالان هر حوزه را تنظیم گری می‌کند. دوم اینکه دولت، محور اجرای تنظیم گری است و فقط تنظیم گر دولتی وجود دارد. فرض سوم هم اینکه قوانین حاکمیتی اصلی‌ترین ابزار اعمال تنظیم گری هستند، یعنی دولت با تصویب قانون، تنظیم گری را انجام می‌دهد. به طور خلاصه این فروض به معنی تمرکز امور تنظیم گرانه در دولت و نهادهای رسمی است که در آن تنظیم گری با استفاده از قانون و مقررات رسمی به عنوان مهم‌ترین ابزار اعمال می‌شود.
نقد نظریه دولت تنظیم گر
نقدهایی که به این نظریه وارد می‌شوند عبارتند از:
- محدود بودن قدرت قانون برای کنترل
- عدم کارایی سازوکار کنترلی (فقط) مبتنی بر قانون رسمی
- اثرگذاری قانون دولتی درصورت پیاده سازی مقدمات و سازوکارهای مورد نیاز
در راستای رفع نواقص و ایرادات موجود در نظریه دولت تنظیم گر، نظریاتی معرفی شدند که هر کدام به نحوی بخشی از این نواقص را رفع نموده‌اند. این نظریات عبارتند از:
- رویکرد قانونی خودتولیدی: ناظر به محدودیت قدرت کنترلی قانون. قانون‌گذاران نمی‌توانند قوانینی در چارچوب نظام حقوقی وضع کنند که تغییرات سازنده‌ای در رفتار فعالان اقتصادی و اجتماعی ایجاد کند.
- دیدگاه حکومت‌مندی: نقد دیدگاه ایجاد قدرت فقط از طریق قانون. دولت‌های جدید از فناوری‌ها و ابزارهای مختلفی برای کنترل و اداره جامعه استفاده می‌کنند.
- رویکرد تنظیم گری تعاملی (واکنشی): این نظریه سعی دارد مداخلات تنظیم گرانه را به پایین‌ترین سطح مورد نیاز خود برساند. در این مدل تنظیم گری به صورت هوشمند نسبت به سطح مداخله مورد نیاز عمل می‌کند.
- رویکرد پسادولت تنظیم گر: این نظریه درصدد نقض نقش دولت در نظام تنظیم گری نیست بلکه معتقد است که می‌توان از تمام ظرفیت‌های رسمی و غیررسمی موجود جهت اجرای تنظیم گری استفاده کرد.
نظریه حکمرانی تنظیم گرانه به عنوان رویکرد مطلوب در حکمرانی
رویکرد حکمرانی تنظیم گرانه به عنوان مکملی بر نظریات قبلی، ضمن تأکید بر تحولات مفهوم بنیادین حکمرانی در سال‌های اخیر، استفاده از انواع فناوری های نوین را بخشی جدایی‌ناپذیر از نظام های تنظیم گری می‌داند و معتقد است تنظیم گری امروزه به حوزه ای متنوع و پیچیده با ماهیت «نوآورانه و فناورانه» تبدیل شده است. از مهم‌ترین ویژگی های رویکرد «حکمرانی تنظیم گرانه» می‌توان به فناورانه بودن، ساختار حاوی تعارض (از یک سو دایره نفوذ تنظیم گری را گسترش می‌دهد و ازسوی دیگر تنظیم گران سطح فعالیت رسمی را محدود می‌کند)، تعاملی و توافقی بودن، سیاست محور بودن، فرا اقتصادی بودن و نگاه فراملی داشتن اشاره کرد. در این رویکرد قوانین رسمی کشور تنها سهم کوچک و البته مهمی در مسیر تحقق حکمرانی تنظیم گرانه برعهده دارند و بخش قابل توجهی از اعمال حکمرانی نوین، خارج از چارچوب های رسمی و البته مبتنی بر ساختار حقوقی ایجاد شده توسط حاکمیت، محقق خواهند شد.
بررسی تجارب تنظیم گری در برخی کشورها
تنظیم گری در اروپا
ازجمله شاخص های حکمرانی تنظیم گرانه در اروپا می توان به توسعه اقتدار اتحادیه اروپا به مثابه یک نهاد فراملی از طریق گسترش استفاده از ابزارهای نرم و مبتنی بر تفاهم و تعامل دوسویه و همچنین استفاده از ابزارهای فناورانه جهت اعمال حکمرانی به جای افزایش مقررات‌گذاری رسمی اشاره نمود.
تنظیم گری در ایالات متحده آمریکا
شاخصه های دوران جدید تنظیم گری در آمریکا نمونه واضحی از مدل حکمرانی تنظیم گرانه است. استفاده از ابزار فناورانه جهت اعمال حاکمیت در حوزه‌هایی چون ICT و تنظیم گری مالی، نگاه بین المللی با هدف توسعه نفوذ آمریکا در سایر کشورها با استفاده از ابزارهای تنظیم گری مانند قاعده گذاری اینترنت جهانی، FATF در حوزه پولی و مالی، ماشین تکنولوژی پیچیده تحریم و استفاده از قدرت نرم نهادهای مدنی و اجتماعی برای توسعه اقتدار حکمرانی آمریکا در سطح ملی و بین المللی همگی نشانه‌هایی واضح از مدل نوینی از نظام حکمرانی تنظیم گرانه هستند.
تنظیم گری در انگلستان
در کنار توسعه بخش تنظیم گری رسمی، انگلستان از جمله پیشگامان تحقق حکمرانی تنظیم گرانه محسوب می‌شود. تعمیم مفهوم تنظیم گری به عرصه‌های اجتماعی مانند کمیسیون تنظیم گری خیریه‌ها و تنظیم گر رسانه‌ها در کنار استفاده گسترده از ابزارها و نهادهای اجتماعی برای اعمال تنظیم گری مانند نهاد غیردولتی قدرتمند «بنیاد نظارت بر اینترنت» در حوزه فضای مجازی، شبکه سمن ها (سازمان‌های مردم نهاد) و فعالان در عرصه انرژی و محیط زیست ازجمله شواهدی بر توسعه نگاه نوین تنظیم گری در بریتانیا هستند.
تنظیم گری در ایران
در ایران طی سالیان طولانی، اکثر وظایف تنظیم گرانه مستقیماً توسط حکومت انجام می‌گرفته و تفکیک مشخصی بین سیاست گذاری و تنظیم گری وجود نداشته است. اما با گذشت زمان به تدریج سازمان هایی با ماموریت تنظیم گری در زیر مجموعه دولت به وجود آمدند. با تأسیس نهادهایی همچون کانون وکلا و سازمان نظام پزشکی، تنظیم گری بخشی و تخصصی پیشرفت کرده و به مرور برخی نهادهای نسبتاً مدرن تنظیم گر دولتی مانند سازمان تعزیرات حکومتی، سازمان حمایت از تولیدکنندگان و مصرف کنندگان و اخیراً سازمان تنظیم مقررات رادیویی نیز با هدف ایفای نقش تنظیم گرانه دولت ایجاد شده اند. با ابلاغ سیاست های کلی اصل چهل و چهارم قانون اساسی و تصویب قانون اجرای این سیاست ها که به تشکیل شورای رقابت انجامید، مرحله جدید استقرار نظام تنظیم گری در کشور آغاز شد که البته تاکنون توفیق چندانی به همراه نداشته است.
جمع‌بندی
این پژوهش با تمرکز بر تبیین نظری مفهوم تنظیم گری به عنوان بخشی از نظام حکمرانی ملی، نظریات مختلف حوزه تنظیم گری را مورد بررسی قرار داد. با تحلیل نظریه حکمرانی تنظیم گرانه و نظام‌های تنظیم گری موفق کشورهای آمریکا، انگلستان و اتحادیه اروپا (که نظام حکمرانی تنظیم گرانه را اجرا کرده‌اند)، این نظریه به عنوان بهترین ساختار موجود پیشنهاد شد. در نهایت باید بیان کرد که در ایران پیاده سازی مفهوم تنظیم گری با چالش های نظری، حقوقی و اجرایی فراوانی همراه است که بی توجهی به طراحی دقیق این نظام می‌تواند به کاهش کیفیت کلان نظام حکمرانی منجر شود. در مقابل تطابق و سازگاری کامل نظام تنظیم گری با مدل حکمرانی جمهوری اسلامی ایران می‌تواند به توسعه قابل توجه ظرفیت‌های حاکمیت در اداره بهینه امور عمومی بینجامد.
این مطالعه توسط اندیشکده حکمرانی شریف و با همکاری سید محمد صادق امامیان، امیر احمد ذوالفقاری، احسان محمدزاده و مرتضی زمانیان و به سفارش مرکز پژوهش های مجلس در سال ۱۳۹۷ انجام شده است.
محصول مرتبط:
