ارائه بسته نهادی-مقرراتی حل مسئله مناطق محروم

در حال حاضر، میلیون‌ ها نفر در سراسر ایران حاشیه‌ نشین محسوب می ‌شوند. اگرچه تلاش ‌های بسیاری برای ساماندهی این معضل انجام شده، اما نتایج آن مقطعی بوده است. به صورت کلی، مسئله حاشیه‌ نشینی در دو بخش باید بررسی شود: واحد سکونتی و واحد محله. عدم رعایت استانداردهای کمی و کیفی در واحد سکونتی باید با راهبرد ارائه مسکن در استطاعت مالی خانوارها مرتفع گردد. میزان استطاعت خانوارها وابسته به موقعیت جغرافیایی، بعد خانوار، وضعیت درامد و سایر شاخص­ها است. تجمیع فقرا در محله‌ ها نیز باید با سیاست اعیان‌ سازی دنبال شود که سبب تغییر در ترکیب واحدهای همسایگی و جایگزینی گروه ­های کم­ درامد به وسیله ساکنان با درامد متوسط و بالا در بخش مرکزی شهرها می­ شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

جمعیت میلیونی حاشیه­ نشینان در کشور، ضرورت رویارویی با آن و تلاش برای ساماندهی را مبرم ساخته است. اقدامات انجام گرفته در گذشته گرچه ممکن است نتایج مثبتی را به بار آورده باشد، اما اثرات سوء آن یقینا آشکارتر است. بر همین اساس، شناخت علل و مکانیزم­ های حاشیه­ نشینی با تاکید بر مقررات از یک ­سو؛ و راهکار کالبدی-اقتصادی (توسعه مسکن در کل فضاهای شهری) از سوی دیگر به عنوان نقطه ثقل و بخش پراهمیت پژوهش شناخته می­ شود. تاکید بر مقررات از آن جهت است که تاکنون کمتر در ادبیات داخلی مورد توجه قرار گرفته است و کثرت این مقررات موجب تبعات چندجانبه ­ای برای سکونتگاه­ های حاشیه ­ای بوده است که آسیب­ شناسی و بازنگری در آن ضروری به نظر می­رسد.

روش ‌شناسی پژوهش

این پژوهش با تکیه بر مطالعات کتابخانه ­ای، با رویکرد انتقادی و به شیوه منطقی-نظری در چهار سطح انجام می ­گیرد:

۱- مطالعات پایه: استخراج اسناد فرادستی شامل سیاست­ ها، قوانین و مقررات تامین مسکن شهری؛

۲- مطالعات تکمیلی: تبیین و توجیه راهبردهای تامین مسکن در استطاعت مالی و پایدار در کنار اختلاط سکونتی-درامدی در محلات شهری؛

۳- مطالعات پشتیبان: نقد اسناد فرادستی شامل سیاست ­ها، قوانین و مقررات تامین مسکن شهری در چارچوب راهبردها؛

۴- مطالعات تحلیلی: ارائه‌ بسته سیاستی (نهادی)-مقرراتی در راستای تحقق راهبردها و راهکارها.

آسیب ‌شناسی حاشیه ‌نشینی و راهبردهای پیشنهادی

مسائل حاشیه­ نشینان در دو بخش واحد سکونتی (نبود استانداردهای کمی و کیفی) و واحد محله (تجمیع فقرا) نمایان است و راهبردها نیز در تقابل با آن مطرح شده است. به گونه ­ای که مسکن در استطاعت مالی در برخورد با چالش تامین واحد سکونتی و سیاست اعیان ­سازی در جهت کثرت و تنوع درامدی در سطح محلات مورد توجه قرار گرفته است.

مسکن در استطاعت مالی

تحقق یک مسکن پایدار و در عین حال در استطاعت مالی خانوارها از اصلی ­ترین سیاست­های کلان کشورها است. عمدتا زمانی که بحث مسکن در استطاعت مطرح می­شود، قشر هدف، خانوارهای کم ­درآمد (زیر خط فقر) است. اما برخی کشورها، این حوزه­ ها را وسیع ­تر دیده و علاوه بر اقشار کم­ درامد، قشر میان ­درامد را نیز در تعریف می­ گنجانند. در این زمینه، چالش اصلی مشخص کردن توان مالی خانوارها برای دسترسی به مسکن است. شاخصی که در بیشتر کشورها برای تشخیص و طبقه‌بندی افراد نیازمند به کمـک دولـت در اسکان کاربرد دارد، «سهم درصـد اختـصاص درامـد ماهانـه یـک شـخص بـرای امـر مسکن» است. بنابراین، تعیین استاندارد برای اندازه ­گیری مخارج مسکن به منظور مشخص نمودن افراد مشمول، اولین ضرورت است. در این استاندارد، قطعـا بایـستی به موقعیت جغرافیایی، بعد خانوار، وضعیت درامد و سایر شاخص ­ها توجه نمود.

سیاست اعیان ‌سازی

اعیان­سازی شامل مجموعه­ای از فعالیت ­هایی است که به منظور اصلاح و بهبود مسکن و محیط مسکونی انجام می­ شود. این فعالیت ‌ها به نحوی است که سبب تغییر در ترکیب واحدهای همسایگی و جایگزینی گروه ­های کم­ درامد به وسیله ساکنان با درامد متوسط و بالا در بخش مرکزی شهرها می ­شود. فعالیت­های اعیان­سازی غالبا در محلات مسکونی انجام می­گیرد. دلیل مطرح  شدن رویکرد اعیان­ سازی در بخش مسکن به ناکارامدی سازوکار بازار و زوال محلات شهری باز می­ گردد. به گونه ­ای که در اغلب کشورهای جهان تامین مسکن برای اقشار کم ‌درامد همواره در مسیر بهینه‌ خود حرکت نمی ‌کند و بسیاری از اقتصاددانان تامین مسکن اقشار کم ‌درامد را از مصادیق شکست بازار معرفی کرده و دولت را به دخالت در بازار مکلف می‌ کنند. شکاف عرضه و تقاضا علاوه بر تاثیر بر قیمت مسکن، اجاره‌ بها را نیز به شدت متاثر می ‌کند. به همین سبب، یکی از دلایل دخالت دولت در بازار مسکن، تامین مسکن برای گروه ‌های کم‌ درامد و حتی میان‌ درامد است.

بسته پیشنهادی

ارائه‌ بسته پیشنهادی در دو بخش نهادی و مقرراتی صورت می ­گیرد که اولی ناظر بر وظایف سازمان­ ها و دومی بر شیوه ­های مداخله در فضاهای شهری تاکید دارد. به عبارت دیگر بسته­ نهادی-مقرراتی در پاسخ به ناکارامدی نهادها و مداخله­ گری ­های نامطلوب درحوزه تامین مسکن قابل استطاعت مطرح می‌ گردد.

راهکارهای نهادی

این راهکارها در راستای تحقق راهبرد تامین مسکن قابل استطاعت تدوین شده است. در حوزه سیاستی، یکپارچگی سیاست ‌گذاری در یک نهاد واحد باید در دستور کار قرار بگیرد. چرا که در حال حاضر، هر کدام از نهادهای متولی، به صورت جداگانه اقدام به سیاست­گذاری و تهیه نقشه راه نموده ­اند. در حوزه تولیدی باید صندوق تجمیعی تامین مالی مسکن تاسیس گردد. تمامی بودجه ­های سازمان­های متولی که برای ساختمان، بهسازی، نوسازی یا بازافرینی مسکن سالیانه اختصاص می­ دهند باید در این صندوق تجمیع گردد. همچنین کاهش تصدی ‌گری نهادهای حاکمیتی در تولید الزامی است. از طرفی دیگر، احزار صلاحیت کنونی به طور قاطع بخشی از گروه­ های نیازمند به مسکن را طرد نموده و گروه­های با درامد متوسط را در بر می ­گیرد. زیرا این سیستم احراز بر پایه بازگشت ­پذیری سرمایه­ ها و انباشت سرمایه است. لذا ضروری است که یک سیستم احراز صلاحیت نیاز پایه ایجاد گردد. به منظور قابل استطاعت ماندن مساکن ارزان ‌قیمت، لازم است که اقداماتی مانند تاسیس نهاد بانک زمین و اعمال محدودیت ‌های تملکی انجام شود. در نهایت، می­ بایست نظارت فراگیر و همه­ جانبه با تکیه بر نقش نهادهای محلی و مردم در کنار نهادهای دولتی-حاکمیتی و خصوصی در دستور کار قرار گیرد و در تمامی نقش ­ها (از سیاست ­گذاری تا نگهداری) مصداق یابد.

راهکارهای مقرراتی

بسته پیشنهادی مقرراتی در پاسخ به ناکارامدی مقررات شهری در تاثیرگذاری مطلوب بر شاخص ­های مسکن قابل استطاعت تدوین می ‌گردد. در این راستا، مجموعه ‌ای از قوانین در حوزه‌های پهنه‌ بندی، تراکمی، حفاظتی و کیفی، توسعه‌ ای و طراحی با اهداف زیر ارائه می ‌شود:

• اعطای تراکم تشویقی برای ساخت مساکن ارزان ­قیمت.
• انعطاف ­پذیر کردن کدهای پهنه ­بندی و مقررات کاربری زمین با توجه به شرایط محلی.
• بهره­ گیری از اراضی مزروعی برای توسعه پهنه­ های مسکونی.
• توسعه برون ­زای شهری برای کاهش فشار تقاضا.
• کاهش عوارض ساخت ­و ساز در مساکن ارزان ­قیمت.
• تعیین مقررات تراکمی در شهرداری­ مناطق با توجه به نیازهای ویژه هر منطقه.
• بازبینی برخی از الزامات فنی ساختمان­ های مسکونی.
• کاهش الزامات طراحی در ساختمان­ های مسکونی.

جمع‌ بندی

حاشیه ‌نشینی در ایران در دو واحد سکونتی و محله باید مورد بررسی قرار گیرد. دو راهبرد برای حل این معضل ارائه مسکن در استطاعت مالی خانوار و سیاست اعیان‌ سازی است. در این پژوهش، برای پیگیری این دو راهبرد بسته پیشنهادی در دو بعد نهادی و مقرراتی توسعه و پیشنهاد داده شد.

این پروژه در اندیشکده پایا و با همکاری علی محمد ابراهیمی و پرویز آقایی انجام شده است.