حیطه بندی نظارت شرعی در بانکداری ایران

امروزه، بانکداری اسلامی در معنای عام و بانکداری بدون ربا به نحو دقیق تر، یکی از انواع بانکداری نه تنها در کشورهای اسلامی بلکه در عموم کشورهای جهان مورد کاربرد است. این بانکداری می کوشد تا با رعایت موازین شریعت اسلام و نیز لزوم رعایت اخلاق، انصاف و عدالت در باب معاملات، مبادلات و واسطه گری مالی، الگویی مشروع از فعالیت بانکی را ارائه کند. بانک های اسلامی جهان به فراخور ظرفیت ها و قابلیت های موجود، مبحث حاکمیت و نظارت شرعی را جدی گرفته و سازوکارهایی برای آن تدوین و اجرا کرده اند که این سازوکارها از بانکی به بانک دیگر متفاوت است.

ضرورت و اهداف پژوهش

در ایران پس از پیروزی انقلاب اسلامی، تلاش هایی برای اسلامی سازی نظام بانکداری انجام شد که مهم ترین آن ها تصویب قانون عملیات بانکی بدون ربا در 1362 بود. با گذشت چهار دهه از تصویب این قانون و مشاهده فراز و فرودهای عملکردی شبکه بانکی ایران و نیز هم زمان با رشد و توسعه ادبیات نظری و علمی بانکداری اسلامی در کشورهای اسلامی خصوصا کشورهایی مانند مالزی، اندونزی، پاکستان و کشورهای حاشیه خلیج فارس، نیاز است امروزه به مقوله بانکداری اسلامی با ادبیات جدید نگاه شود. از جمله محتوای تولید شده و به کار گرفته شده در این دهه ها مقوله «حاکمیت و نظارت شرعی» در نظام بانکداری است. در این پژوهش به بررسی چگونگی حاکمیت و نظارت شرعی در بانکداری ایران و ارائه توصیه هایی در خصوص چگونگی تدوین دستورالعمل نظارت شرعی شورای فقهی پرداخته شده است.

حاکمیت و نظارت شرعی در بانکداری در ایران

از جمله ریسک هایی که یک بانک اسلامی با آن مواجه است «ریسک شریعت» است. این ریسک به خطری گفته می شود که بانک اسلامی ممکن است به علت عدم انطباق فعالیت های خود با اصول و قوانین اسلامی، با آن روبرو شود. بانک های اسلامی جهت حفظ و اعتبار و شهرت و جلب نظر جامعه مسلمانان، ضرورت بر جدی انگاشتن ریسک شریعت دارند. روشن است که مدیریت و التفات به ریسک شریعت در بانک، نیازمند ابزار و دستاویزهایی کارآمد و موثر است. در این راستا، «حاکمیت شرعی» در بانکداری ابزاری مناسبی جهت مدیریت بهتر ریسک شریعت بانک به شمار می آید. به عبارتی، زمانی می توان از یک بانک به عنوان بانک اسلامی یاد کرد که تحت حاکمیت شرعی، اطمینان از انطباق شرعی حاصل شده باشد. از مهم ترین ارکان حاکمیت شرعی در موسسات مالی و بانک های مقوله «نظارت شرعی» است. نظارت شرعی به عنوان رکنی مهم در برقراری و استقرار حاکمیت شرعی در بانکداری اسلامی مدنظر نهادهای بین المللی همچون هیئت خدمات مالی اسلامی (IFSB) نیز قرار دارد.

شورای فقهی

در ایران، ایجاد شورای فقهی بانک مرکزی مهم ترین و جدی ترین اقدام در راستای بر پایی نظارت شرعی در بانکداری است. در سال 1396 با تصویب برنامه ششم توسعه، این شورا جایگاه قانونی خاصی به خود گرفت و مصوبات آن برای بانک مرکزی و شبکه بانکی کشور لازم الرعایه شد؛ اما جنبه جدید نظارت شرعی و کارکردهای شورای فقهی در قانون جدید بانک مرکزی (مصوب خرداد 1402) نمایان گردید.

در این قانون، بانکداری اسلامی الگوی خاصی از بانکداری معرفی شده است که در آن، عملیات و خدمات بانکی در چهارچوب اهداف نظام اسلامی و سازگار با شریعت و موازین اسلامی تنظیم می شود. در ماده 3 این قانون، مسئولیت استقرار بانکداری اسلامی و پیگیری اجرای قوانین مرتبط با بخش پولی و بانکی بر عهده بانک مرکزی نهاده شده است که این مسئولیت سپاری به بانک مرکزی به این نکته اشاره دارد که قانون گذار برای نهاد بالادستی همچون بانک مرکزی، در پیاده سازی بانکداری اسلامی نقشی فعال و پیش برنده قائل شده است.

در خصوص نظارت شرعی، قانون جدید بانک مرکزی جمهوری اسلامی در مبحث پنجم از فصل سوم خود به نهاد «شورای فقهی» به نحو مجزا و اختصاصی اشاره داشته است. ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی، حیطه وظایف شورای فقهی بانک مرکزی به عنوان نهاد بالادستی نظارت شرعی در بانکداری ایران را به مراقبت بر عدم مغایرت تصمیمات بانک مرکزی درباره «نوع قراردادهای» مورداستفاده در عملیات بانکی (سپرده گیری، پرداخت تسهیلات و ایجاد اعتبار) با موازین شرع معرفی کرده است؛ حال آنکه تجربه بین المللی نظارت شرعی، منطق حاکم بر ادبیات نظارت شرعی و سایر مواد قانون جدید بانک مرکزی و نیز ماده 16 برنامه ششم توسعه؛ همگی بر گستردگی حیطه نظارتی شورای فقهی بانک مرکزی بر مباحث اجرایی و عملیاتی مرتبط با شرع تاکید دارند.

از این جهت، می توان با برداشتی بازتر، دایره و حیطه وظایف نظارتی شورای فقهی را فراتر از صحت سنجی نوع قراردادهای بانکی قلمداد کرد و برای این شورا در نظارت شرعی بر عملیات و امور اجرایی بانکی نیز نقش مهم و موثری قائل بود. بدیهی است بنا به محدودیت های فنی و امکاناتی شورای فقهی بانک مرکزی، ایجاد و استفاده از کمیته های تخصصی فقهی داخل بانک ها که در هماهنگی با شورای فقهی باشند، می تواند در این مسیر راهگشا و سازنده باشد.

نظارت شرعی در نمونه ای از کشورهای اسلامی

مرور تجارت بانکداری اسلامی در کشورهای اسلامی و حتی غیراسلامی نمایانگر این نکته است که دایره و حیطه نظارت شرعی محدود و محصور به نوع قراردادها و متن قانون بانکداری نیست و علاوه بر این حیطه، توجه به صحت شرعی عملیات و اجرائیات بانکداری نیز جزو وظایف و اختیارات نهادهای نظارت شرعی کشورها قرار دارد. از این رو در ادامه به بررسی برخی از این کشورها پرداخته شده است:

• اندونزی: هیئت ملی شریعت بانک مرکزی کشور اندونزی، به عنوان نهاد متمرکز نظارت شرعی، در کنار کمیته های نظارت شرعی داخل بانکی فعالیت دارد. مرور قوانین و مقررات این هیئت نیز نشان می دهد که سطح و حیطه نظارت شرعی این هیئت محدود به نوع قراردادها نیست و عملیات و فعالیت های بانکی را نیز شامل می شود.
• سودان: براساس قانون جدید بانکداری سودان (2003)، شورای عالی شریعت مسئولیت نظارت و رصد کلیه عملیات و فعالیت های موسسات مالی و بانک های اسلامی این کشور را بر عهده دارد.
• عربستان سعودی: نهاد متمرکز نظارت شرعی به صورت الزام آور و اجباری در بانک مرکزی کشور عربستان وجود ندارد؛ اما بانک های اسلامی این کشور خود به نحو اختیاری از نهادهای نظارت شرعی بهره مند هستند.

پیشنهادها و توصیه های سیاستی

در این بخش به ارائه توصیه هایی در خصوص چگونگی تدوین دستورالعمل نظارت شرعی شورای فقهی پرداخته شده است:

• بنا بر بند (ذ) ماده 18 قانون جدید بانک مرکزی، چگونگی نظارت فقهی موضوع این ماده در چهارچوب مفاد و ساختارهای نظارتی بانک مرکزی، توسط دبیر شورا پیشنهاد و پس از تصویب در شورای فقهی، توسط رئیس کل ابلاغ می شود. از این رو، توصیه می شود «دستورالعمل چگونگی نظارت فقهی» به نحوی آماده و در شورای فقهی بانک مرکزی تصویب شود که این شورا عهده دار هر دو حیطه نظارت شرعی و صحت سنجی شرعی «قراردادهای بانکی» و «عملیات و اجرائیات بانکی» باشد.
• توصیه می شود جهت اجرای بهتر نظارت شرعی بر طرح ها و الگوهای جذب سپرده و اعطای تسهیلات و خدمات بانکی و در مجموع نظارت شرعی بر صحت شرعی عملیات و اجرائیات بانکی، از ظرفیت کمیته های تخصصی فقهی درون بانکی در هماهنگی کامل با دبیرخانه شورای فقهی بانک مرکزی استفاده شود. نمونه های مشابه این کمیته ها و شوراها در بانک های مرکزی جهان قابل الگوبرداری است.
• توصیه می شود در طرح بانکداری ج.ا.ا. که هم اکنون در مجلس شورای اسلامی در حال تدوین و تصویب است. با قائل شدن نقش پسندیده برای شورای فقهی بانک مرکزی در هر دو حیطه یاد شده، ساختار و سازوکارهای کمیته های تخصصی فقهی درون بانکی نیز دیده شود تا با یاری و همکاری آن ها، امکان انجام وظایف شورای فقهی به نحو مطلوب تر و امکان پذیرتری فراهم شود.

جمع بندی

امروزه، بانکداری اسلامی و بانکداری بدون ربا، یکی از انواع بانکداری شناخته شده در عموم کشورهای جهان است. بانک های اسلامی جهان مبحث حاکمیت و نظارت شرعی را جدی گرفته و سازوکارهایی برای آن تدوین و اجرا کرده اند. در ایران نیز ایجاد شورای فقهی بانک مرکزی مهم ترین و جدی ترین اقدام در راستای بر پایی نظارت شرعی در بانکداری است. با توجه به تجربیات جهانی و اسناد بالادستی، می توان حیطه وظایف شورای فقهی بانک مرکزی را علاوه بر صحت سنجی نوع قراردادهای بانکی و تطبیق آن ها با موازین شرع؛ به توجه به صحت شرعی عملیات و اجرائیات بانکداری گسترش داد. باتوجه به این که مورد دوم در قانون جدید بانک مرکزی ذکر نشده است، پیشنهاد می شود ضمن تهیه دستورالعمل نظارت شرعی شورای فقهی، این مسئله نیز در آن لحاظ شود و ساختار و سازوکارهای کمیته های تخصصی فقهی درون بانکی نیز با توجه به این شورا نیز طراحی شود.

این مطالعه در پژوهشکده پولی و بانکی بانک مرکزی جمهوری اسلامی ایران توسط وهاب قلیچ در سال 1403 انجام شده است.