بررسی طرح ساماندهی و یکپارچه سازی اراضی کشاورزی و تعیین تکلیف آن پس از فوت مالک

اراضی کشاورزی از مهم ترین سرمایه های تولید و امنیت غذایی هر کشور به شمار می آیند و حفظ یکپارچگی آن ها نقش بسزایی در افزایش بهره وری، توسعه کشاورزی و جلوگیری از تغییر کاربری اراضی دارد. در مقابل، خرد شدن اراضی بر اثر عواملی همچون ارث، افراز و تفکیک، به یکی از چالش های اساسی بخش کشاورزی تبدیل شده است. ازاین رو، قانونگذار با اتخاذ سیاست ها و وضع مقررات مختلف، در پی ایجاد تعادل میان حفظ یکپارچگی اراضی و رعایت حقوق مالکانه اشخاص بوده است. این موضوع به دلیل ارتباط با قواعد فقهی، حقوق مدنی و سیاست های کشاورزی، از اهمیت ویژه ای برخوردار است.

ضرورت و اهداف پژوهش

خرد شدن اراضی کشاورزی در نتیجه ارث، افراز و تفکیک، یکی از مهم ترین چالش های بخش کشاورزی کشور است که پیامدهایی همچون کاهش بهره وری، افزایش هزینه های تولید، تغییر کاربری و تضعیف امنیت غذایی را به دنبال دارد. در همین راستا، قانونگذار با ارائه طرح «ساماندهی و یکپارچه سازی اراضی کشاورزی و تعیین تکلیف آن پس از فوت مالک» درصدد جلوگیری از این روند برآمده است. با این حال، ممنوعیت افراز و تفکیک اراضی در این طرح، با حقوق شرعی و قانونی شرکا و وراث، قواعد فقهی از جمله تسلیط، ارث و شرکت و نیز مواد 574 و 589 قانون مدنی تعارض هایی ایجاد کرده و موجب اختلاف در رویه های قضایی و ایرادات شورای نگهبان شده است. ازاین رو، بررسی فقهی و حقوقی این طرح، به منظور تبیین ابعاد این تعارض، ارائه راهکارهای اصلاحی و ایجاد تعادل میان حفظ حقوق مالکانه و تحقق سیاست یکپارچه سازی اراضی کشاورزی، ضرورتی انکارناپذیر است.

تاریخچه قانونی جلوگیری از تفکیک و افراز اراضی کشاورزی از منظر شورای نگهبان

مسئله ممنوعیت حق تفکیک و افراز اراضی کشاورزی توسط شرکا یا ورثه تاکنون دو مرتبه در مصوبات توسط شورای محترم نگهبان رد شده است. از این رو ضروری است قانونگذار در طرح «ساماندهی و یکپارچه سازی اراضی کشاورزی و تعیین تکلیف آن پس از فوت مالک»، نسبت به این مسئله اهتمام ویژه داشته باشد. در ماده 2 قانون «جلوگیری از خرد شدن اراضی کشاورزی و ایجاد قطعات مناسب فنی اقتصادی» (مصوب 1386) تفکیک و افراز اراضی به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده ممنوع اعلام شده است. با این حال قانون ارث نیز یکی از عوامل خرد شدن اراضی است.

بعد از ردیه شورای نگهبان، هر چند حکم مربوط به ارث از سوی شورای تشخیص مصلحت نظام حذف شد ولی تفکیک اراضی به طور مطلق ممنوع اعلام شد. مجمع تشخیص مصلحت نظام در متن نهایی ماده 2، تفکیک و افراز اراضی مذکور به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده را ممنوع کرده و ارائه خدمات ثبتی از قبیل صدور سند مالکیت تفکیکی یا افرازی را غیرمجاز دانست؛ در عین حال صدور سند مشاعی و نقل وانتقال اسناد به طور مشاعی را بلامانع بیان کرد.

همچنین مسئله حق تفکیک و افراز توسط شرکا یا وراث در ماده 574 و 589 قانونی، تصریح شده است. در ماده 574 قانون مدنی، ارث به عنوان ایجادکننده شرکت قهری و اجتماع حقوق مالکین و طبق ماده 589 قانون مدنی، به شریک المال این حق داده می شود که هر وقت بخواهد مال خود را تقسیم کند.

چالش های مصوبه ممنوعیت حق افراز و تفکیک اراضی کشاورزی

همانگونه که بیان شد، ماده 589 قانون مدنی با ماده 2 قانون جلوگیری از خرد شدن اراضی و ایجاد قطعات مناسب فنی- اقتصادی در تزاحم است. ماده 589 حق تقسیم و افراز را به هر شریک المال، از جمله ورثه، به رسمیت شناخته، درحالی که ماده 2، حق هر نوع تفکیک و افراز اراضی به قطعات کمتر از نصاب تعیین شده را ممنوع اعلام کرده است. این موضوع سبب اختلاف رویه میان قضات شده است؛ به گونه ای که برخی از آن ها با استناد به ماده 589 اجازه تقسیم اراضی را به ورثه داده و برخی دیگر با استناد به ماده 2 حق تقسیم و افراز را از ورثه گرفته اند.

با توجه به ایراداتی که شورای نگهبان نسبت به مسئله ممنوعیت تفکیک و افراز اراضی کشاورزی توسط شرکا یا ورثه مطرح کرده است، رویه شورای نگهبان نسبت به این مسئله کاملا روشن است؛ زیرا حق تفکیک و افراز هر یک از شرکا یا ورثه، حق شرعی بوده و ممنوعیت آن توسط قانونگذار جایز نیست و خلاف شرع محسوب می شود؛ مگر اینکه خرد شدن اراضی کشاورزی به مساحت کمتر از حد نصاب فنی-اقتصادی دارای مصلحت ملزمه ای باشد که توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام، تشخیص داده شود که در این صورت این قانون مصوبه مجمع را به دنبال خواهد داشت.

بررسی کلیات طرح

با توجه به مشکلاتی که قانون «جلوگیری از خرد شدن اراضی و ایجاد قطعات مناسب فنی ـ اقتصادی» در مقام اجرا و قضا ایجاد کرده و در عمل نتوانست مانع خردشدن، افراز و تفکیک اراضی کشاورزی شود، قانونگذار برای پاسخ به دغدغه یکپارچه سازی اراضی کشاورزی و جلوگیری از خرد شدن آن، طرح «ساماندهی و یکپارچه سازی اراضی کشاورزی و تعیین تکلیف آن پس از فوت مالک» را به مجلس شورای اسلامی تقدیم کرده است.

این طرح در 7 فصل و 65 ماده تنظیم شده و موضوعاتی از جمله تثبیت مالکیت قطعات اراضی زراعی و باغها، ثبت و نقل و انتقال اسناد، جلوگیری از خرد شدن و تعیین تکلیف اراضی پس از فوت مالک، قواعد حاکم بر اراضی خرد، تشکیل صندوق ملی زمین برای اجرای احکام طرح و جرائم و سایر مقررات را در بر می گیرد.

با توجه به ماموریت سازمانی مرکز تحقیقات اسلامی مجلس در بررسی طرح ها و لوایح از منظر موازین شرع (بند اول سیاست های کلی قانونگذاری) و انطباق با موازین اسلامی (اصل 4 قانون اساسی)، این طرح از همین منظر ارزیابی شد. بر این اساس، مرکز با کلیات طرح موافق است، اما نسبت به برخی مواد پیشنهادی ملاحظات فقهی و دینی دارد که در ادامه بیان خواهد شد. این ملاحظات عمدتا مربوط به فصل سوم طرح، یعنی «جلوگیری از خرد شدن و تعیین تکلیف اراضی کشاورزی پس از فوت مالک» است و در چند بخش بررسی می شود.

بخش اول) ممنوعیت حق تفکیک و افراز اراضی مشاع بین شرکا و وراث

قانونگذار در ماده 25 فصل سوم این طرح، هرگونه اقدام فیزیکی یا حقوقی که موجب کوچک تر شدن مساحت قطعات اراضی به کمتر از حد نصاب فنی ـ اقتصادی شود را ممنوع و باطل اعلام کرده است؛ در حالی که این حکم با حق شرعی شرکا و وراث در تقسیم سهم خود مغایرت دارد.

طبق قانون ارث در فقه اسلامی، با فوت شخص، وراث مالک مایملک او می شوند و ملکیت مشاع و شرکت قهری در اموال مورث ایجاد می شود. از حقوق شرکا، درخواست تقسیم اموال مشاع و جدا کردن سهم هر ورثه است؛ بنابراین املاک و اراضی متوفی نیز قابل تقسیم و افراز هستند. قانون مدنی نیز در مواد 574 و 589، ارث را از موجبات ایجاد شرکت قهری و حق شرکا در تقسیم مال مشترک دانسته است.

همچنین ماده 27 طرح، اقداماتی را برای جلوگیری از خرد شدن اراضی به کمتر از حد نصاب فنی ـ اقتصادی برای مالکان الزامی کرده است. این الزام، اعم از اینکه مالکیت از طریق ارث، هبه یا وصیت حاصل شده باشد، با قاعده فقهی «تسلیط» معارض است؛ زیرا مالکان نسبت به اموال خود حق دخل و تصرف دارند، مگر در مواردی که شرع تعیین کرده است.

بخش دوم) مصلحت بودن ممنوعیت حق افراز و تقسیم اراضی کشاورزی توسط شرکا و ورثه

همانطور که در بخش اول بیان شد، بنا بر حکم اولی، شرکا و ورثه حق افراز و تقسیم اراضی کشاورزی را داشته و ممنوعیت و بطلان خرد کردن اراضی توسط آن ها، با قواعد فقهی شرکت، ارث و تسلیط و همچنین مواد 574 و 589 قانون مدنی مغایرت دارد؛ بنابراین تصویب این ممنوعیت نیازمند تشخیص مصلحت ملزمه توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام است. ازاین رو بهتر است طرح حاضر با اصلاحات کارشناسی، در مرحله نخست به تایید شورای نگهبان برسد.

بر این اساس پیشنهاد مرکز تحقیقات اسلامی مجلس درباره کلیات طرح مذکور این است که به منظور بهره گیری از سیاست کشاورزی بزرگ مقیاس و اجرایی کردن یکپارچه سازی اراضی کشاورزی بهتر است به جای قوانین الزامی و تعیین احکام کیفری برای متخلفین، رویکرد قانونگذار در این طرح به سمت سیاست های تشویقی و تنبیهی رفته و برای مجریان قانون که کشاورزان هستند، حمایت ها و جریمه هایی در نظر گرفته شود که خود به خود در مناطقی که امکان اجرایی سازی یکپارچه سازی وجود داشته باشد، این سیاست محقق شود.

جمع بندی

طرح «ساماندهی و یکپارچه سازی اراضی کشاورزی و تعیین تکلیف آن پس از فوت مالک» با هدف جلوگیری از خرد شدن اراضی، افزایش بهره وری و تحقق سیاست یکپارچه سازی اراضی کشاورزی تدوین شده است. با این حال، برخی احکام آن، به ویژه ممنوعیت افراز و تفکیک اراضی توسط شرکا و وراث، با قواعد فقهی مانند ارث، شرکت و تسلیط و نیز مواد 574 و 589 قانون مدنی تعارض دارد و پیش تر نیز با ایرادات شورای نگهبان مواجه شده است. ازاین رو، تحقق اهداف این طرح مستلزم رفع ملاحظات فقهی و حقوقی و پرهیز از محدودیت های مغایر با حقوق مالکانه است. همچنین، بهره گیری از سیاست های تشویقی و حمایتی به جای ممنوعیت های مطلق و ضمانت اجراهای کیفری، می تواند ضمن حفظ حقوق شرعی مالکان، زمینه اجرای موثر سیاست یکپارچه سازی اراضی کشاورزی را فراهم سازد.

این مطالعه در اندیشکده دین و قانون توسط سیدتراب موسوی عارف در سال 1404 انجام شده است.