بررسی پیش نویس نگاری تقنینی در اتحادیه اروپا

مقررات گذاری های حقوقی و سیاستی در کمیسیون اروپا شامل فرایندهای پیشینی ساختارمند و عینی، جهت ارزیابی تاثیر ابتکارعمل های قانونی و نسبت گیری میان سیاست های کلان اتحادیه و همچنین پیشنهادهای بالقوه در راستای رفع شکاف های موجود بین راهبردهای سیاستی و وضعیت بالفعل قانونگذاری میباشد. کمیسیون اروپا با طراحی یک فرایند چند مرحله ای نظارتی با ابعاد فنی-حقوقی، بهره گیری از نظرات کارشناسان خارجی مستقل و شفافیت و قابل دسترس بودن فرایند برای عموم، توانسته تاحدی اصول حاکم بر نظم حقوقی و یکپارچگی سیاستی را تضمین نماید. از همین رو آشنایی با ابزارهای مورد استفاده اتحادیه اروپا میتواند راهبردهای مفیدی را در اختیار قانونگذاران کشور در مجلس شورای اسلامی قرار دهد.

ضرورت و اهداف پژوهش

شاید یکی از اولین سوالاتی که ذهن مردم را نسبت به وضع یک قانون درگیر میکند این باشد که مجلس یا هرنهاد قانونگذار دیگر، چطور درباره قانونی ساختن یک مساله به جمع بندی می رسد؟ مساله را چه کسی تشخیص می دهد؟ نهاد قانونگذار چگونه به پاسخ می رسد؟ و چطور راهکار قانونی طراحی میکند؟ این سوال زمانی چالش برانگیز تر خواهد شد که به قانون نویسی به مثابه یک «فن» نگریسته شود و جنبه های تخصصی هر حوزه در آن پررنگ شود. همچنین سوال اساسی دیگر آن است که چه نسبتی میان سیاستگذاری و قانون گذاری وجود دارد؟ آیا تهیه کنندگان پیش نویس قانون دخالتی در امر سیاستگذاری دارند و یا اینکه صرفا سیاست های ابلاغی را تبدیل به متون قانونی می نمایند؟ از همین رو گزارش حاضر به بررسی قواعد شکلی و ماهوی حاکم بر تهیه پیش نویس قانونی اتحادیه اروپا و ابزارهای ارزیابی اقتصادی پیش نویس های قانونی پرداخته و پیشنهاداتی را برای قانون گذاری در ایران ارائه می دهد.

قواعد شکلی و ماهوی حاکم بر تهیه پیش نویس قانونی اتحادیه اروپا

در اتحادیه اروپا نظام تقنینی لایحه محور بوده و ابتکار عمل قانون گذاری با قوه مجریه یعنی کمیسیون اروپا است که به وسیله دپارتمان های تخصصی در هر حوزه سیاستی خاص انجام می گیرد. دستورالعمل های ناظر بر تنظیم گری اتحادیه اروپا به دو قلمرو شکلی و ماهوی تقسیم می شود. منظور از دستورالعملهای ماهوی اصولی است که نسبت متن پیشنهادی با سیاست های کلان نظام حکمرانی را مورد ارزیابی قرار داده و پیامدهای احتمالی ابتکار عمل جدید را می سنجد. برای مثال رعایت ملاحظات محیط زیستی، کاهش بار مالی تعهدات قانونی برای کسب و کارها و سنجش اثر بخشی از جمله اصول ماهوی است. منظور از بعد شکلی نیز، هنجارهای رویه ای مدنظر حاکمیت برای ارتقای کیفی عمل تقنین از جمله ضرورت کاهش تشریفات غیر ضروری در متن قانونی، مشورت خواهی از ذینفعان در مرحله تهیه پیش نویس و لزوم حذف قانون سابق ناکارآمد در حین تصویب قانون جدید در حوزه های مشابه است.

ابزارهایی برای ارزیابی اقتصادی پیش نویس های قانونی

سیاست تنظیم گری اتحادیه از سال ۲۰۰۵ با راهبرد لیسبون دچار تغییر رویکرد شده است؛ به گونه ای که بیش از شاخص های اجتماعی سیاسی توسعه پایدار، شاخصهای رشد اقتصادی و اقتصاد مولد معیار اصلی ارزیابی پیشنهادهای قانونی واقع شدند. علت این تغییر رویکرد ضرورتهای اقتصادی جامعه، اهمیت فعالیت کسب و کارهای کوچک و متوسط و تاثیر پررنگ قانونگذاری بر فعالیت های اقتصادی اتحادیه بوده است. به همین منظور ابزارها و مدلهایی جهت محاسبه کمی و کیفی هزینه فایده لوایح قانونی از حیث بهره روی اقتصادی و هزینه حاصل از اجرای تعهدات قانونی برای کسب و کارها طراحی شده است. هدف از کاربرد این ابزارها کمک به ساده سازی قوانین کاهش بارمالی طرح های قانونی و حذف تشریفات زائد اداری است. در ادامه برخی از مهم ترین ابزار های پیشنهادی اتحادیه جهت نیل به ارزیابی های دقیق اقتصادی با رویکرد کارآمدی نظام تقنینی معرفی می شود:

مدل استاندارد هزینه

 از جمله چارچوب های پیشنهادی برای برآورد میزان هزینه تعهدات قانونی به عنوان پیش زمینه لازم جهت اقدامات اصلاحی و کاهش بار، پروژه مدل هزینه استاندارد است. به طور کلی هزینه ها شامل هزینه های مالی و هزینه های اجرای تعهد میشود. اجرای هر تعهد قانونی مستلزم صرف هزینه در دو بعد مادی (مانند امکانات فیزیکی) و اداری (فرایندهای اداری و ارائه اطلاعات لازم) است؛ بنابراین هزینه های اداری که به عنوان معیاری جهت ارزیابی کارایی قوانین در نظر گرفته می شود، ناظر به هزینه هایی است که در طی اعمال تشریفات قانونی به صورت عینی رقم می خورد. برای ارزیابی این هزینه ها، مدل استاندارد هزینه فرمولی را تهیه کرده است که طبق دو متغیر اصلی «تعرفه ها» و «زمان صرف شده» محاسبه می شود. منظور از تعرفه ها شامل نرخ درآمد نیروی متصدی اعمال اداری، مزایای شغلی و مواد اولیه و هزینه های جاری مورد نیاز او، هزینه خدمات افرادی که امور اداری برون سپاری شده را انجام میدهند، میباشد. متغیر بعدی یعنی زمان شامل دفعات تعهدات مالی و اطلاعاتی مندرج در یک قانون برای هر کسب و کار است. بر این اساس با محاسبه این دو شاخص امکان ارزیابی اقتصادی تاثیرات یک قانون بر میزان بوروکراسی اداری و هزینه های مالی کسب و کارها قابل اندازه گیری خواهد بود. قابل تامل است که در صورت وجود نظام های ثبت اداری کافی محاسبه هزینه های اداری به راحتی انجام خواهد گرفت.

برنامه تناسب قانون گذاری

در قالب این برنامه میزان تناسب قوانین با اهداف سیاستی اتحادیه و هزینه های حاصل از تعهدات قانونی و طرق صرفه جویی محاسبه و به صورت کمی ارزیابی میشود. قابل توجه است که تغییرات نهایی پس از مذاکرات کنسول و پارلمان انجام شده و متخصصان حاضر در کمیسیون صرفا محاسبات را انجام می دهند. همچنین از سال ۲۰۱۷ با نگاهی سیستماتیک، قوانین از دوحیث ارزیابی امکان ساده سازی قوانین پیچیده و شناسایی ظرفیت هایی برای کاهش بار اداری و مالی بررسی می شوند. این برنامه برای تحقق اهداف خود اقدامات زیر را دنبال می کند:

• کمک به تحقق تنظیم گری بهتر با طراحی و ارائه برنامههای سیاستی با کیفیت و کمک به اجرای آن؛
• شناسایی ابتکارعمل های مناسب در برنامه کار کمیسیون؛
• همکاری با مقامات محلی و منطقه ای و ذینفعان.

پلتفرم «متناسب برای آینده»

تا سال ۲۰۱۹ پلتفرم REFIT از تلاش های کمیسیون برای بهبود قوانین اتحادیه اروپا پشتیبانی می کرد؛ این بستر اطلاعات ارزشمندی را در مورد اجرای عملی و تاثیر قوانین ارائه می کرد. با این وجود، اقدامات این پلتفرم دید محدودی داشت و همیشه از پتانسیل آن به طور کامل استفاده نمی شد. این امر باعث شد تا کمیسیون برنامه Fit for Future را در ماه مه سال ۲۰۲۰ راه اندازی کند. کمیسیون در سال ۲۰۲۰ اقدام به تاسیس یک بستر ارزیابی – نظارتی متشکل از کارشناسان خبره سطوح محلی و منطقه ای اتحادیه اروپا، نمایندگان کسب و کارهای کوچک و متوسط فعالان اجتماعی سازمان هایی درحوزه محیط زیستی، اقتصادی، سلامت و مجموعه های غیردولتی و کمیته های منطقه ای و اقتصادی- اجتماعی اتحادیه اروپا نمود.

به کارگیری این برنامه اطمینان به کمیسیون را نسبت به ابعاد آینده نگری، سازگاری با نوآوری، دیجیتالی شدن و قوت حقوقی فراهم میکند. هدف این گروه ارائه نظرات مبتنی بر شواهد برای اصلاح و ارتقای ارزیابی تاثیر قوانین موجود است. در واقع این پلتفرم بخشی از برنامه تنظیم گذاری بهتر اتحادیه اروپاست که با بررسی قوانین موجود، اقداماتی را برای کاهش بار مالی تعهدات قانونی پیشنهاد می نماید.

پیشنهادات سیاستی به منظور ایجاد تغییرات در فرآیند قانون گذاری مجلس شورای اسلامی

براساس الگوی قانون نویسی در اتحادیه اروپا میتوان تغییراتی را در فرایند قانونگذاری مجلس شورای اسلامی در مراحل پیشاتقنینی ایجاد کرد.

رویکرد کمیسیون در بهره گیری از نظر کارشناسان خارجی به شکلی ساختار یافته، هم در مرحله ارزیابی تاثیر و هم در مرحله مشورت خواهی می تواند برای طراحی یک سازوکار داخلی الهام بخش باشد. روش شناسی و تحلیل کارشناسی پیشنهادهای قانونی بر اساس رویکرد مقایسه پیامدهای میان گزینه های مختلف و عدم حذف گزینه ها در فاز ارزیابی پیشینی می تواند نقش مهمی در انتخاب بهترین گزینه های سیاستی داشته باشد. پیشنهاد دیگر پژوهش حاضر اخذ رویکرد جایگزینی قانون جدید در برابر نسخ قانون مرتبط سابق با استفاده از یک مکانیسم تنقیح قوانین پیشرفته است. این روش در عین حال که از حجم انبوه قوانین میکاهد میتواند مقدمه ای برای تدوین قوانین جامع و بلندمدت باشد. استفاده از پلتفرمهای مشارکتی جهت دریافت نظرات ذی نفعان در کنار شاخصهای نظری می تواند کمک به سزایی در فرایند رصد و ارزیابی پیامدها نماید. همچنین این رویکرد آینده نگر در ارزیابی میتواند امکان تغییر پارادایم قانونگذاری در دوران گذار به عصر دیجیتال و بروز پدیده های نوظهور تلقی شود.

جمع بندی

در اتحادیه اروپا نظام تقنینی لایحه محور بوده و ابتکار عمل قانون گذاری با قوه مجریه یعنی کمیسیون اروپا است که به وسیله دپارتمان های تخصصی در هر حوزه سیاستی خاص انجام می گیرد. در اتحادیه اروپا ابزارها و مدلهایی جهت محاسبه کمی و کیفی هزینه فایده لوایح قانونی از حیث بهره روی اقتصادی و هزینه حاصل از اجرای تعهدات قانونی برای کسب و کارها طراحی شده است. هدف از کاربرد این ابزارها کمک به ساده سازی، قوانین کاهش بارمالی طرح های قانونی و حذف تشریفات زائد اداری است. مدل استاندارد هزینه، برنامه تناسب قانون گذاری و پلتفرم «متناسب برای آینده» از جمله این ابزارها هستند. در پایان نیز پیشنهاداتی مانند «روش شناسی و تحلیل کارشناسی پیشنهادهای قانونی بر اساس رویکرد مقایسه پیامدهای میان گزینه های مختلف و عدم حذف گزینه ها در فاز ارزیابی پیشینی» برای قانون گذاری در ایران در مرحله پیشاتقنینی ارائه شده است.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی شریف توسط عاطفه مرادی اسلامی انجام شده ‌است.