الزامات رفع تعهد ارزی صادرات محصولات غذایی و کشاورزی

اقتصاد مقاومتی به عنوان راهکاری کلان در برابر تحریم ها و نوسانات جهانی، اهمیت ویژه ای در توسعه پایدار کشورها دارد. تحقق اهداف این رویکرد، نیازمند برنامه ریزی دقیق، اصلاح ساختارهای تولید و تجاری و تسهیل مقررات مرتبط با صادرات و ارزش گذاری گمرکی است. همچنین، ایجاد ارزش افزوده و افزایش ارزآوری از طریق توسعه صادرات نقش محوری در تقویت اقتصاد ملی ایفا می کند. بررسی چالش ها و یافتن راهکارهای عملی برای بهبود سیاست های صادراتی از جمله ضروریات این مسیر است تا بتوان رشد اقتصادی مقاوم و پایدار را تضمین کرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی بر دو راهبرد کلیدی درون زایی (اتکا به ظرفیت های داخلی) و برون گرایی (تعامل با اقتصاد جهانی) استوار است. توسعه صادرات غیرنفتی از جمله اقدامات اساسی این رویکرد محسوب می شود. بررسی ها نشان می دهد که ارزش دلاری واقعی صادرات محصولات کشاورزی ایران بسیار بالاتر از ارقامی است که در آمار رسمی گمرک درج می شود. علت اصلی این تفاوت، شیوه ارزش گذاری پایه ای است که از سال ۱۳۹۷ برای اجرای سیاست الزام بازگشت ارز صادراتی اعمال شد. این روش گرچه با هدف مدیریت منابع ارزی تدوین شد، اما به دلیل تعیین نرخ های پایین تر از واقعیت، عملاً منجر به کم اظهاری ساختاری ۳۰ تا ۴۰ درصدی در آمار صادرات شده است.لذا گزارش حاضر به بررسی نحوه تعیین ارزش کالای صادراتی در جهان و مشکلات در تعیین ارزش اقلام کشاورزی در ایران می پردازد. در نهایت نیز الزامات رفع این معضل مورد بحث قرار می گیرد.

هدف گیری ارزآوری در حمایت از صادرات

بخش غذا و کشاورزی سالانه حدود ۹ میلیون تن از صادرات کشور را تشکیل می دهد که ارزش آن ۶ تا ۷ میلیارد دلار است. عمده صادرات این بخش شامل تره بار و میوه و خشکبار به عراق، به عنوان بزرگ ترین بازار هدف است. با وجود افزایش میزان صادرات از ۴ میلیون تن در سال ۱۳۹۲ به ۹ میلیون تن در سال ۱۴۰۲، ارزش دلاری صادرات از سال ۱۳۹۷ کاهش یافته است. این کاهش ارزش بیش تر ناشی از سیاست های ارزی و ارزش گذاری گمرکی است که منجر به «کم اظهاری ساختاری» ۳۰ تا ۴۰ درصدی در ارزش اظهارنامه های گمرکی شده و تصویر نادرستی از صادرات ارائه می دهد. ریشه این مسئله را می توان در سیاست الزام بازگشت ارز حاصل از صادرات، به منظور تامین ارز واردات و مقابله با تحریم ها جستجو کرد. سقوط ناگهانی ارزش صادرات بیشتر به کاهش قیمت ها و نحوه فروش واسطی مربوط است تا تغییر واقعی در ترکیب صادرات یا بازارهای هدف. ادامه گزارش به بررسی چالش های همزمان این سیاست ها می پردازد.

نحوه تعیین ارزش صادرات در ایران و جهان

در این بخش نحوه تعیین ارزش صادرات در ایران و جهان بررسی می شود:

ارزش گذاری گمرکی در جهان

اختلاف نظر میان دولت ها و بازرگانان درباره ارزش گمرکی کالاها موضوعی جهانی است که از سال ۱۹۴۸ با موافقتنامه GATT آغاز شد. این موافقتنامه «ارزش واقعی کالا» را مبنای تعیین ارزش گمرکی معرفی کرد، اما روش مشخصی ارائه نداد. در پی مذاکرات متعدد، «موافقتنامه ارزش گمرکی» (CVA) بین سال های ۱۹۸۶ تا ۱۹۹۴ به تصویب رسید که پنج روش ارزش گذاری جایگزین، از جمله ارزش معاملات کالاهای همسان و مشابه، روش تفریقی و محاسباتی، ارائه می دهد. ارزش گذاری گمرکی نه تنها برای تعیین حقوق گمرکی بلکه به عنوان پایه وصول مالیات های مستقیم و غیرمستقیم نیز به کار می رود. این سازوکارها تلاش برای جلوگیری از ارزش گذاری های غیرواقعی و تسهیل تجارت هستند.

ارزش گذاری گمرکی در ایران

بند ت ماده ۴ قانون برنامه هفتم توسعه، بانک مرکزی و گمرک را ملزم به اصلاح سازوکارهای ارزی و گمرکی کرد تا امکان بیش اظهاری واردات و کم اظهاری صادرات کاهش یابد. گمرک باید سالانه برای حداقل ۱۰ قلم کالای وارداتی و صادراتی با بیشترین ارزش، شناسه اختصاصی تعرفه (TSC) صادر و ارزش گذاری کند. قانون امور گمرکی بر مبنای موافقتنامه CVA ارزش کالاها را تعیین می کند و در صورت عدم پذیرش اسناد، از ۵ روش جایگزین استفاده می شود. سامانه TSC برای هماهنگی ارزش گذاری در گمرک به کار می رود، ولی ارزیابی کیفی کالا همچنان پیچیده است. ارزش گذاری صادراتی اهمیت بالایی دارد، زیرا میزان ارز حاصل از صادرات برای رفع تعهد ارزی تعیین می شود. از سال ۱۳۹۰، گمرک مسئولیت تعیین ارزش کالای صادراتی را بر عهده گرفته و بر اساس استعلام و قیمت عمده فروشی داخلی، ارزش ها را اعلام می کند. همچنین توافق نامه ای با سازمان توسعه تجارت نیز از ۱۳۹۴ اجرایی شده است.

چالش های ارزش گذاری گمرکی در بخش غذا و کشاورزی

در سال 1402 طبق آمار گمرک، صادرات کشور معادل 104 میلیارد دلار اعلام شد. این محصولات صادراتی به سه بخش تقسیم می شوند:

1. صادرکننده محصولات گروه نفت خام و گاز طبیعی که 55.7 میلیارد دلار ارزش دارد و بخش عمده صادرات را تشکیل می دهد، وزارت نفت و شرکت های دولتی زیرمجموعه آن است. گمرک برای تعیین ارزش صادراتی این محصولات، با استعلام از وزارت نفت عمل می کند؛
2. صادرات کامودیتی های حوزه نفت و گاز و محصولات مبتنی بر آن ها 26.2 میلیارد دلار و فلزات و زنجیره ارزش مبتنی بر آن ها نزدیک به 12.4 میلیارد دلار ارزش دارد. عمده صادرکنندگان این بخش، شرکت های دولتی یا بورسی هستند. با توجه به شفافیت صورت های مالی این شرکت ها برای سهامداران، صادرکننده نمی تواند قیمت های فروش صادراتی خود را با اختلاف جدی نسبت به قیمت های جهانی و بازارهای منطقه ای اظهار کند، به همین دلیل ارزش گمرکی آن ها تفاوت چندانی نسبت به واقعیت فروش ندارد؛
3. سایر محصولات شامل اقلام غذا و کشاورزی، محصولات صنعتی و صنایع ساختمانی است که عمده صادرکنندگان آن خارج از بورس فعالیت می کنند. ارزش گذاری این محصولات که بیش از 10 میلیارد دلار از صادرات کشور را در بر می گیرند، محل چالش برای گمرک است.

گمرک برای ارزش گذاری کالاهای صادراتی «تندمصرف» (مانند خشکبار، ماکارونی و شوینده ها) که قیمت های شفافی ندارند و به کیفیت، برند و کشور خریدار بستگی دارند، به مراجع قیمت گذار مانند سازمان حمایت و اتحادیه ها مراجعه می کند و ارزش ارز حاصل از صادرات را به صورت مقطوع تعیین می کند. این روش در شرایط تحریم بانکی قابل فهم است، اما باعث اشتباه در محاسبه ارزش افزوده واقعی شده و همزمان امکان سوءاستفاده در بازگرداندن ارز صادراتی و مشکلات مالیاتی را ایجاد می کند. حدود ۹۰ ردیف تعرفه، ۹۰ درصد از صادرات غیرنفتی را پوشش می دهد که ۶۰ ردیف آن با چالش های ارزش گذاری مواجه است.

تورش 40 درصدی آمار صادرات غذا و کشاورزی

برای ارزیابی صحت ارزش گمرکی صادرات، می توان ارزش کالای صادراتی ایران در دهه ۹۰ شمسی را با میانگین ارزش گمرکی سایر کشورها مقایسه کرد. با ثبات قیمت های جهانی، کاهش ناگهانی ارزش صادرات ایران پس از سال ۱۳۹۷ نشان دهنده خطا در ارزش گذاری گمرکی است که فرایند رفع تعهد ارزی و تحلیل شاخص های اقتصادی را متاثر کرده است. برآوردها نشان می دهد ارزش واحد کالاهای خوراکی حدود ۴۰ درصد و کالاهای غیرخوراکی حدود ۳۵ درصد نسبت به قبل از ۱۳۹۷ کاهش یافته است.

بررسی محصول پسته

مقایسه پسته صادراتی ایران و آمریکا نشان می دهد که تا پیش از سال ۱۳۹۷ قیمت پسته ایران با میانگین جهانی و آمریکا همگام بوده، اما پس از اجرای بخشنامه گمرک، قیمت پایه پسته ایران از ۸۰۰۰ دلار به ۶۰۰۰ دلار کاهش یافت. درواقع، ارزش پایه صادرات پسته از حدود ۸ تا ۹ دلار در بازار جهانی، در گمرک ایران ۶ دلار ثبت می شود. هم زمان صادرات پسته در سال ۱۳۹۹ رکورد ۱۷۵ هزار تن را ثبت کرد. بررسی بازار مقصد مثلا آلمان نشان می دهد قیمت پسته ایران قبل از ۱۳۹۷ و پس از آن تنها ۸ درصد کاهش داشته که ناشی از تحریم هاست. با این حال گمرک ایران افت ۲۵ درصدی قیمت را گزارش کرده که خطای ارزش گذاری گمرکی است. این اختلاف قیمت گذاری باعث تفاضل حدود ۲۰۰ میلیون دلار در ارز صادراتی شده که احتمالا بخشی از آن در بازار غیررسمی فروخته شده یا باعث خروج سرمایه شده است. در نتیجه، سیاستی که قرار بود به بازگشت ارز کمک کند، برعکس عمل کرده و «نقض غرض» به بار آورده است.

بررسی محصول ماکارونی

مقایسه ماکارونی صادراتی ایران نشان می دهد که ارزش ماکارونی ایران همواره پایین تر از میانگین جهانی و رقیب منطقه ای (ترکیه) بوده است. پس از بخشنامه گمرک در سال ۱۳۹۷، ارزش پایه ماکارونی ایران به زیر ۴۰۰ دلار بر تن کاهش یافت که باعث سودآوری غیرواقعی و جهش ناگهانی صادرات ماکارونی شد؛ به طوری که ایران در سال ۱۴۰۰ به هشتمین صادرکننده بزرگ جهان تبدیل شد. بررسی بازار مقصد مانند کنیا نشان می دهد قیمت وارداتی ماکارونی ایران پس از ۱۳۹۷ حدود ۱۰۰ دلار کاهش یافته که ممکن است ناشی از تحریم ها باشد، اما قیمت اعلامی گمرک ایران افت حدود ۳۵۰ دلاری دارد که ناشی از ارزش گذاری نادرست است. با صادرات متوسط ۱۰۰ هزار تن، این کاهش قیمت پایه گمرکی باعث کم اظهاری ۳۵ تا ۵۰ میلیون دلاری در آمار صادرات شده است.

بررسی سایر اقلام خوراکی

پس از سال ۱۳۹۷، حدود ۹۰ درصد صادرات اقلام خوراکی کشور که تحت ۳۰ ردیف تعرفه قرار دارند، کاهش قابل توجهی در ارزش پایه خود داشته اند. مقایسه میانگین ارزش صادراتی قبل و بعد از این سال نشان می دهد افت متوسط حدود ۴۰ درصد رخ داده است. این کاهش ارزش پایه، با احتساب وزن صادراتی، معادل حدود ۲.۷ میلیارد دلار کم اظهاری (تورش) در آمار صادرات اقلام خوراکی کشور است.

جمع بندی محصولات بررسی شده

مطالعات موردی روی پسته، ماکارونی و برخی دیگر از اقلام کشاورزی نشان می دهد که افت ارزش پایه صادراتی در مقایسه با بازار جهانی، غیرطبیعی و ناشی از روش های ارزش گذاری داخلی است؛ موضوعی که هم تصویر غلطی از توان صادراتی ایران ارائه می دهد و هم انگیزه کم اظهاری و دور زدن مقررات را افزایش می دهد.

راهکارهای رفع چالش تعیین ارزش گمرکی صادرات

ارزش گذاری گمرکی کالاهای خوراکی و مصالح ساختمانی که قیمت شان مبتنی بر بورس نیست، موجب کم اظهاری ساختاری صادرات تا حدود ۴ میلیارد دلار شده و نیاز به بازنگری جدی دارد. در ادامه چند توصیه سیاستی برای بهبود این وضعیت آمده است. این اقدامات می توانند باعث بهبود دقت ارزش گذاری صادرات و کاهش کم اظهاری شوند.

• اعتماد به خوداظهاری و تسهیل معافیت های مالیاتی صادراتی برای کاهش انگیزه کم اظهاری.
• ساماندهی صادرکنندگان از طریق بورس یا اتحادیه ها برای شفاف سازی قیمت ها و کاهش هزینه مبادله.
• تمرکز نظارت بر جریان ریالی صادرات به جای الزام صِرف بازگشت ارز.
• استفاده از داده های اشخاص ثالث و ایجاد پایگاه داده غیرمتمرکز (مثلاً بر بستر بلاکچین) برای صحت سنجی ارزش صادرات.
• توسعه زیرساخت های پرداخت فرامرزی، انطباق نقشه ارزی و تجاری کشور و رسمیت بخشیدن به نظامات متنوع پرداخت برای کاهش وابستگی به سیستم های محدودکننده غربی.

جمع بندی

سیاست های اقتصاد مقاومتی با تاکید بر توسعه صادرات غیرنفتی به منظور کاهش وابستگی به نفت طراحی شده اند، اما روش های نادرست ارزش گذاری گمرکی در کالاهای کشاورزی و غذایی باعث کاهش مصنوعی ارزش صادرات شده است. این کم اظهاری ساختاری، کاهش ارزش صادرات را رقم زده و تصویر دقیقی از توان صادراتی کشور ارائه نمی دهد. مطالعات مقایسه ای نشان می دهد که پس از سال ۱۳۹۷، کاهش قابل توجهی در ارزش پایه صادرات برخی محصولات مانند پسته و ماکارونی دیده شده که ناشی از شیوه های نادرست گمرکی است. راهکارهایی مانند تسهیل معافیت های مالیاتی، ساماندهی صادرکنندگان از طریق سازوکارهای بورسی و استفاده از داده های اشخاص ثالث و فناوری بلاکچین برای صحت سنجی ارزش صادرات، می توانند به بهبود دقت ارزش گذاری و کاهش کم اظهاری کمک کنند. اجرای این اقدامات زمینه ساز افزایش واقعی ارزآوری و تقویت صادرات غیرنفتی خواهد بود.

این مطالعه در اندیشکده اقتصاد مقاومتی توسط محمدمهدی فامیل محمدی در سال 1404 انجام شده است.