حکمرانیعارضه یابی و مساله یابی

آسیب شناسی نظام برنامه ریزی کشور

ضرورت توجه به برنامه ریزی در کشور و نقدهای وارد بر فرآیند برنامه ریزی در کشور

با وجود اینکه ایران جز اولین کشورهای در حال توسعه در زمینه برنامه ریزی به حساب می آید و هفتاد سال از تاریخ تصویب اولین برنامه توسعه در ایران می گذرد، اما اقتصاد ایران علی رغم همه دستاوردهایی که در این بازه طولانی داشته است، همچنان با مسائل و مشکلات گوناگونی روبه رو است. ویژگی هایی نظیر «اقتصاد نفتی کشور» و «تحولات سیاسی رخ داده بعد از انقلاب»، ضرورت توجه مناسب به امر برنامه ریزی را در اقتصاد ایران دوچندان می سازد. با این وجود بررسی وضعیت کنونی فرایند برنامه ریزی در کشور نشان دهنده وجود مشکلاتی نظیر «جایگاه نامشخص برنامه در ساختار سیاسی-اداری کشور»، «ضعف در طراحی» و «ضعف در اجرای» برنامه در کشور است.

ضرورت و اهداف پژوهش

با وجود اینکه ایران جز اولین کشورهای در حال توسعه در زمینه برنامه ریزی به حساب می آید و هفتاد سال از تاریخ تصویب اولین برنامه توسعه در ایران می گذرد، اما اقتصاد ایران علی رغم همه دستاوردهایی که در این بازه طولانی داشته است، همچنان با مسائل و مشکلات گوناگونی نظیر «رشد اندک و نوسانی اقتصاد»، «چالش ها و معضلات آبی و زیست محیطی»، «انبوه پروژه های ناتمام عمرانی»، «بیکاری»، «تورم های دورقمی»، «کسری بودجه های مستمر» و همچنین «چالش های متعدد حوزه بانکی و صندوق های بازنشستگی»، دست به گریبان است. اکنون این پرسش مطرح است که آیا بروز وضعیت فعلی ناشی از کاستی های برنامه ریزان و سیاستمداران و استفاده نادرست از برنامه ریزی بوده است یا خیر. در این شرایط و با توجه به اینکه مباحث حول برنامه هفتم توسعه در آینده نزدیک مطرح خواهند شد، این پژوهش با بیان نقش و اهمیت برنامه ریزی در ایران و بررسی وضعیت کنونی برنامه ریزی در کشور به ارائه چارچوب مناسب برای برنامه ریزی در ایران خواهد پرداخت.

نقش و اهمیت برنامه  ریزی در ایران

در کشورهای در حال توسعه  ۶ دسته وظیفه اصلی «پی ریزی حکومت قانون و تضمین اجرای مقررات»، «ایجاد ثبات اقتصادی کلان»، «ایجاد و ارتقا زیرساخت ها»، «ارائه خدمات رفاهی»، «حفاظت از محیط زیست» و «تقویت توان تولیدی اقتصاد ملی» را به طور خلاصه می توان مهم ترین فعالیت های بخش عمومی عنوان کرد. اجرای بدون نقص و کامل هریک از این ۶ وظیفه نیازمند تقویت قدرت برنامه ریزی در کشور است. علاوه بر این موارد اقتصاد ایران واجد ویژگی های خاصی است که ضرورت توجه مناسب به امر برنامه ریزی را در این اقتصاد دوچندان می سازد. به طور خلاصه دو ویژگی «اقتصاد نفتی» و «تحولات سیاسی» در این زمینه قابل ذکر است، که به طور خلاصه در ادامه توضیح داده خواهند شد:

  • اقتصاد نفتی: وجود منابع نفتی در اقتصاد ایران، از یکسو به گستردگی بیشتر بخش دولتی و ازسوی دیگر به تاثیرپذیری بیشتر اقتصاد ایران از شوک های برون زای نفتی انجامیده است. درواقع نفت به این دلیل که منابعی برای فعالیت دولت ایجاد کرده و امکان نقش آفرینی نسبتا گسترده تری فراهم می کند، نیاز به برنامه ریزی را هم افزایش می دهد. همچنین در اقتصادهای نفتی، با توجه به نوسانی و خارج از کنترل بودن نوسان درآمدهای نفتی و نیز ویژگی های سرمایه‌ای و بین نسلی بودن نفت، نیاز به برنامه ریزی برای مدیریت این مخارج وجود دارد.
  • تحولات سیاسی: وقوع انقلاب اسلامی در ایران، همراه با تاثیرات گسترده‌ای بر ساختار اجتماعی-اقتصادی کشور بوده است. در درجه اول، قانون اساسی جمهوری اسلامی وظایف رفاهی گسترده‌ای را بر دوش دولت گذاشته است که ایفای آن نیازمند انجام مخارج گسترده تر و به تبع آن نیازمند توجه بیشتر به اولویت بندی، اجرای مناسب و درواقع برنامه ریزی است. در درجه دوم، ملی سازی برخی شرکت ها، برای جلوگیری از ورشکستگی آن ها در پی وقوع انقلاب شتاب بیشتری یافت. در نتیجه این مساله تعداد شرکت های دولتی در کشور افزایش چشم گیری داشت که با وجود افزایش روند خصوصی سازی در دو دهه اخیر، همچنان شاهد تعداد بسیار زیاد این شرکت ها در ساختار دولت هستیم؛ که در نهایت نیاز به برنامه ریزی گسترده تری را برای مدیریت این بخش ایجاد کرده است. در درجه آخر نیز، وجود تحریم های یک جانبه آمریکا یا تحریم های بین المللی که به تناوب در دوره های مختلف پس از انقلاب، اقتصاد ایران را تحت تاثیر قرار داده است، ضرورت مدیریت کارآمدتر اقتصاد کلان برای کاهش آسیب های این تحولات سیاسی را ایجاب می کند. ازاین رو برنامه ریزی برای شناخت تهدیدات بالفعل و بالقوه و اتخاذ تمهیداتی برای مقابله با آن را ضروری می سازد.

وضعیت کنونی برنامه ریزی در کشور

فرایند برنامه ریزی در ایران همواره با نقدهای جدی نیز روبه رو بوده است. مهم ترین این نقدها را می توان مواردی چون «جایگاه نامشخص برنامه در ساختار سیاسی- اداری کشور»، «ضعف های برنامه در مرحله طراحی» و «ضعف های آن در مرحله اجرا» دانست که در ادامه مختصرا توضیح داده خواهند شد.

نقطه اوج چالش های پیرامون برنامه را می توان موضع دولت یازدهم درباره عدم لزوم ارائه لایحه برنامه ششم توسعه به مجلس و سرنوشت این موضع گیری دانست.

جایگاه نامشخص برنامه در ساختار سیاسی ـ اداری کشور

کارکرد اصلی برنامه، تحقق هماهنگی بین بخشی است، این مساله زمانی محقق می شود که سازمانی با اختیارات طراحی، اجرا و نظارت بر بخش های گوناگون اقتصاد وجود داشته باشد. درصورتی که دستیابی به هماهنگی های بین بخشی در سال های اخیر به شدت تضعیف شده است. حال چه این امر را ناشی از فقدان اراده سیاسی برای اجرای برنامه بدانیم، یا ناشی از پیچیدگی بیشتر ساختار سیاسی برای ایجاد هماهنگی (ایجاد نهادهای متعدد برنامه ریز)، به هر رو این کاهش هماهنگی با تضعیف عملکرد اقتصادی همراه بوده است.

ضعف های برنامه در مرحله طراحی

در بخش طراحی برنامه، همواره نقدهای بسیار جدی به فرایند برنامه ریزی وجود داشته است. نقدهایی از قبیل تمرکزگرا بودن، بالا به پایین بودن، توجه ناکافی به ابعاد اجتماعی و فرهنگی توسعه، توجه ناکافی به توازن منطقه‌ای، آرمانی بودن و … از مهم ترین نقدهایی هستند که به بخش طراحی برنامه اشاره دارند. علاوه بر این، در طول برنامه های اخیر، وارد کردن انبوه احکامی که ماهیت برنامه‌ای ندارند خود به مشکل دیگری در برنامه ریزی تبدیل شده است. به طور مثال تصویب «احکام دائمی» در هنگام تصویب برنامه ششم توسعه با روح برنامه که جهت دهی محدود و معین فعالیت های اقتصادی است مغایرت دارد.

ضعف برنامه در مرحله اجرا

در مرحله اجرای برنامه به عنوان پیچیده ترین بخش برنامه ریزی، از نظر منتقدان عدم پیوند ارگانیک برنامه و بودجه و به تعبیر دیگر چیرگی بودجه بر برنامه و تابعیت برنامه از بودجه در عمل به جای جهت دهی برنامه به بودجه به عنوان مهم ترین نقد این بخش مطرح است. مساله دیگر اینکه با وجود تلاش برنامه برای هدف گذاری های کلان و جامع، مسائل بودجه‌ای همچنان برنامه را به تعدادی طرح عمرانی تقلیل داده است.

اقدامات پیشنهادی پژوهش

با توجه به مشکلاتی که پیش از این بیان شد و نقدهایی که به فرآیند برنامه ریزی در کشور وارد است، به طور خلاصه، در شرایط خاص اقتصاد ایران نیاز به چهار اقدام داریم:

  1. عزم جدی دولت برای اتخاذ نگاه برنامه‌ای نسبت به امور و پرهیز از اقدامات شتاب زده، جزیره‌ای و ناهماهنگ؛
  2. ارائه لایحه اصلاح قانون برنامه ۱۳۵۱ با محورهایی نظیر تنظیم روابط برنامه و بودجه، نسبت میان دستگاه ها و سازمان برنامه، نسبت درآمدهای نفتی و بودجه جاری، نسبت میان احکام قانونی مورد نیاز اجرای برنامه و خود برنامه و نیز نسبت میان قانون نویسی و برنامه ریزی؛
  3. تمرکز برنامه بر بنیادی ترین چالش های کشور و تدوین راهکاری برای رفع آن برپایه هماهنگی های بین بخشی و منطقه‌ای به جای تدوین اسنادی واجد احکامی برای امور روزمرهدستگاه های اجرایی؛
  4. طراحی و اجرایبرنامه های باکیفیت تر توسط مجلس با استفاده از ابزارهای تقنینی و نظارتی خود.

جمع بندی

برنامه ریزی در ایران در حال حاضر با سه دسته نقد «جایگاه مبهم برنامه ریزی در ساختار سیاسی-اداری کشور»، «ضعف های فرایند برنامه ریزی» و «ضعف های فرایند اجرای برنامه» روبه رو است که بدون تلاش برای رفع آن ها اقتصاد ایران توانی برای بهبود وضعیت نخواهد یافت. در این شرایط اقداماتی نظیر «اتخاذ نگاه برنامه‌ای نسبت به امور از طرف دولت»، «ارائه لایحه اصلاح قانون برنامه ۱۳۵۱ توسط مجلس»، «تمرکز برنامه بر بنیادی ترین چالش های کشور» و «طراحی و اجرای برنامه های باکیفیت تر توسط مجلس» می تواند به رفع مشکلات ناشی از معایب برنامه ریزی در کشور کمک کند.

این مطالعه در مرکز پژوهش‌ های مجلس شورای اسلامی با همکاری حسین رجب پور در سال ۱۳۹۸ انجام شده  است.

امتیاز کاربر ۰ (۰ رای)
برچسب ها

مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی

مرکز پژوهش‌ های مجلس شورای اسلامی نهادی وابسته به مجلس شورای اسلامی ایران است که پژوهش‌ های علمی لازم را جهت استفاده در برنامه‌ریزی‌ ها و تصمیمات حقوقی و فناورانه انجام می‌ دهد. ورود به صفحه انديشکده

نوشته های مشابه

دیدگاهتان را بنویسید

نشانی ایمیل شما منتشر نخواهد شد. بخش‌های موردنیاز علامت‌گذاری شده‌اند *

بستن
بستن