مسائل پایانه های مرزی ایران

توسعه مبادلات بین المللی و تحکیم موقعیت ژئوپلیتیک کشور در زنجیره تامین جهانی، ارتباطی مستقیم و ناگسستنی با کارآمدی و میزان کارکرد مبادی ورودی و خروجی دارد. ارتقای بهره وری در پایانه های مرزی به عنوان شریان های حیاتی اقتصاد، نه تنها بسترساز جهش صادرات غیرنفتی و ترانزیت کالا است، بلکه ضامن پایدار امنیت ملی و ارتقای دیپلماسی اقتصادی در روابط بین الملل محسوب می شود. از این رو، واکاوی دقیق و همه جانبه زیرساخت های مرزی و برطرف ساختن چالش های حاکم بر آن ها، ضرورتی انکارناپذیر برای گذار از اقتصاد سنتی به یک اقتصاد پویا، پویش زا و متصل به بازارهای منطقه ای است. تحلیل وضعیت فعلی این گلوگاه ها، گامی بنیادین در جهت تحقق اهداف کلان سند چشم انداز کشور به شمار می آید تا با شناخت چالش ها، بسترهای رشد اقتصادی بیش از پیش فراهم گردد.

ضرورت و اهداف پژوهش

عدم کارایی مطلوب و راندمان پایین بازرگانی در مبادی مرزی، خسارت های جبران ناپذیری بر ارکان اقتصادی، ساختارهای امنیتی و تعاملات بین المللی وارد آورده و زنجیره ارزش تجارت خارجی را با ناپایداری شدیدی مواجه ساخته است. بر اساس الزامات قانونی در برنامه هفتم توسعه، پیش بینی شده است که ۳۵ درصد از رشد کلان اقتصاد ۸ درصدی کشور باید از طریق بهبود و ارتقای شاخص های بهره وری محقق شود. تکلیفی که پرداختن به مبادی مرزی را به یک الزام قانونی و سیاستی تبدیل می کند. در حال حاضر، کشور از منظر سخت افزاری و تعداد مبادی با دارا بودن ۵۰ پایانه مرزی زمینی و دریایی، شامل ۲۵ پایانه دریایی (۱۶ مرز در امتداد خلیج فارس و دریای عمان و ۹ مرز در کرانه دریای خزر) و ۲۵ پایانه زمینی (۱۰ مرز در نواحی شرقی و شمال شرقی و ۱۵ مرز در مناطق غربی و شمال غربی) در وضعیت مناسب و توسعه یافته ای قرار دارد. در مقابل، این گستردگی فیزیکی با چالش های ساختاری فراوانی در حوزه عملکردی روبرو است که نمود عینی آن در پدیده مزمن رسوب کالا در گمرکات آشکار می شود.

بنابراین، این مطالعه با درک عمیق از ناهماهنگی های حاکم بر مدیریت مرزها، هدف مبنایی خود را بر شناسایی ریشه ای نظام مسائل این حوزه ها متمرکز ساخته است. تبیین گستردگی و تعدد نهادهای ناظر و مجری مستقر، شفاف سازی فرایندهای موازی و بوروکراتیک و همچنین ارائه تصویری روشن از الگوهای موفق بین المللی، بستر لازم را برای سیاست گذاران کلان فراهم می آورد. هدف اصلی این گزارش، تدوین و ارائه بسته راهکارهای جامع، عملیاتی و فرابخشی است که با اصلاح فرایندها، بکارگیری فناوری های هوشمند و رفع تضادهای سازمانی، مسیر را برای دستیابی به جهش بهره وری هموار سازد.

تحلیل نظام مسائل و چالش های حاکم بر پایانه های مرزی

بررسی های کارشناسی نشان می دهد که ریشه اصلی ناکارآمدی در مرزهای کشور، بیش از آنکه ناشی از کمبودهای فیزیکی باشد، محصول چالش های نهادی و عدم یکپارچگی در زنجیره مدیریت مرزی است.

چالش های نهادی، بوروکراسی و تعارض منافع

یکی از کلیدی ترین آسیب های احصا شده، فقدان اقتدار اجرایی و نظارتی لازم از سوی نهادهای بالادستی نظیر مجلس شورای اسلامی، قوه قضاییه و دولت برای پاسخگو کردن دستگاه های اجرایی متولی در قبال شاخص های بهره وری است. این خلاء نظارتی، مسیر را برای تداوم رویکردهای جزیره ای هموار کرده است. به علاوه، استقرار تعدد بی سابقه نهادها و سازمان های کنترلی، نظارتی و اجرایی در مبادی مرزی که هر کدام صرفا منافع سازمانی و بخشی خود را مبنا قرار می دهند، مانع از شکل گیری یک نظام تصمیم گیری واحد شده است. در این میان، بروز تعارض منافع شدید میان افراد و دستگاه های مختلف، اولویت یافتن منافع شخصی و سازمانی بر منافع کلان ملی را در پی داشته است. این امر عدم هماهنگی و همپوشانی وظایف را تشدید می کند؛ چرا که یک مدیریت واحد و یکپارچه مرزی وجود ندارد که بتواند به صورت همزمان فرایندها را اصلاح، تضادها را مرتفع، فناوری را تلفیق و تعاملات بین دولتی را هدایت کند.

دسته بندی موانع و تهدیدات ساختاری در مرزها

موانع اثرگذار بر کاهش بهره وری مبادی مرزی را می توان در دسته های زیر تحلیل کرد:

• چالش های زیرساختی و لجستیکی: فرسودگی گسترده تجهیزات فنی و تداوم روش های دستی و سنتی ترخیص، موجب طولانی شدن زمان توقف کامیون ها شده و ضعف جدی شبکه حمل ونقل ریلی و جاده ای به ویژه در مرزهای شرقی کارایی را تقلیل داده است.
• تهدیدات امنیتی و مرزی: وقوع قاچاق سازمان یافته سلاح، کالا و مواد مخدر در مبادی شرقی و غربی، در کنار تهدیدات تروریستی در استان هایی نظیر سیستان و بلوچستان و کردستان، پایداری فعالیت ها را تحت الشعاع قرار می دهد.
• بوروکراسی و مفاسد اداری: رویه های طولانی گمرکی، کاغذبازی های فرساینده، نبود پنجره واحد الکترونیکی واقعی و نوسانات مکرر قوانین، به بی ثباتی تجاری دامن زده و احتمال بروز فساد مالی و اخذ رشوه را افزایش می دهد.
• محدودیت های بین المللی و اقتصادی: وجود تحریم های ظالمانه و گسست روابط بانکی، نقل و انتقال پول را با سختی مواجه کرده و در کنار تنش های سیاسی با برخی همسایگان، منجر به بسته شدن ادواری مرزها شده است.
• ضعف نیروی انسانی و اقلیم: کمبود پرسنل متخصص و ناآشنایی ماموران با سیستم های مدرن در کنار حقوق ناکافی، انگیزه کارکنان را تقلیل داده است؛ از سوی دیگر شرایط سخت اقلیمی در مرزهای شمالی و جنوبی نیز کنترل را دشوار می کند.

نگاشت نهادی دستگاه های مستقر در پایانه های مرزی

تعدد دستگاه های مستقر در مرز، نشان دهنده ابعاد پیچیده مدیریت این بخش است. وزارت راه و شهرسازی از طریق سازمان راهداری، اداره کل ترانزیت، سازمان بنادر و شرکت های کشتیرانی، وظیفه مدیریت فیزیکی و لجستیکی را بر عهده دارد. وزارت کشور نیز از طریق پلیس مرزبانی، استانداری ها، سازمان اتباع و پلیس گذرنامه، ابعاد امنیتی و هویتی را کنترل می کند. وزارت امور اقتصادی و دارایی با گمرک جمهوری اسلامی، سازمان امور مالیاتی، بانک ها و بیمه ها، بخش مالی و ترخیص کالا را عهده دار است. به علاوه، وزارت امور خارجه از طریق کنسولگری ها و دفاتر مرزی به حل اختلافات ترانزیتی می پردازد. نهادهای بهداشتی و کشاورزی نظیر وزارت بهداشت (سازمان غذا و دارو، اداره بیماری های واگیردار) و وزارت جهاد کشاورزی (سازمان دامپزشکی و حفظ نباتات)، کنترل قرنطینه ای را انجام می دهند. وزارت نفت، صمت، اطلاعات، دفاع، ارتباطات، نهادهای قضایی (تعزیرات و دادگستری)، سازمان های نظارتی (بازرسی کل کشور و دیوان محاسبات)، سازمان ملی استاندارد، ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، سازمان حفاظت محیط زیست و سپاه پاسداران از دیگر بازیگران کلیدی مستقر هستند که ضرورت هماهنگی میان آن ها را دوچندان می کند.

تجارب بین المللی و الگوهای موفق جهانی

بررسی الگوهای جهانی نشان می دهد که کشورهای مختلف با اتخاذ استراتژی های یکپارچه سازی و هوشمندسازی توانسته اند جهش خیره کننده ای در بهره وری مرزی ایجاد کنند.

• مرز گاتوما (رواندا – اوگاندا): با پیاده سازی پلتفرم یکپارچه الکترونیک (Single Window)، پیش ثبت نام اجباری ۲۴ ساعت قبل از ورود و اشتراک گذاری داده ها، زمان عبور کامیون ها را از ۳ روز به ۲ ساعت کاهش دادند.
• مرز کوروتو (کلمبیا – اکوادور): از طریق ایجاد پایانه یکپارچه (OSBP) با حضور همزمان مقامات دو کشور، بکارگیری اسکنرهای پرتو گاما و نوبت دهی آنلاین، موفق به کاهش ۷۰ درصدی زمان انتظار شدند.
• مرز مدیکا (لهستان – اوکراین): با استفاده از اپلیکیشن نوبت دهی هوشمند، تفکیک مسیر کالاها و مدیریت ترافیک بر اساس داده های بلادرنگ، ازدحام را در ساعات اوج تا ۴۰ درصد کاهش دادند.
• مرز ناماخا (تایلند – مالزی): از طریق اتوماسیون گیت ها با فناوری RFID، ۲۴ ساعته کردن شیفت های کاری و پلتفرم عوارض یکپارچه، سرعت ترخیص را از ۳ ساعت به ۴۵ دقیقه بهبود بخشیدند.
• مرز برگاس (بلغارستان – ترکیه): با نصب اسکنرهای پرتو ایکس پیشرفته با توان بررسی ۶۰ کانتینر در ساعت و آموزش پرسنل بر مبنای بازرسی های ریسک محور، نیاز به بازرسی فیزیکی را تا ۹۰ درصد کاهش دادند.

راهبردهای پیشنهادی و اقدامات عملیاتی

بر مبنای چالش های داخلی و تجارب موفق جهانی، اقدامات زیر برای ارتقای وضعیت موجود پیشنهاد می شود:

• اتوماسیون و فناوری دیجیتال: استقرار سامانه های مدیریت یکپارچه (TMS)، الزام به پیش ثبت نام الکترونیکی مدارک جهت کاهش زمان انتظار، جایگزینی بازرسی سنتی با فناوری های RFID و X-ray و ایجاد پنجره واحد پرداخت الکترونیکی عوارض.
• اصلاح فرایندها و رفع تعارض منافع: بازمهندسی و حذف رویه های زائد مرزی توسط یک تیم مستقل و غیرذینفع، اجرای سیستم های بازرسی مبتنی بر ریسک و طراحی جریان مجزا برای کامیون های خالی جهت پیشگیری از تداخل عملیاتی.
• توسعه زیرساخت ها و مدیریت منابع انسانی: افزایش فیزیکی خطوط بازرسی و پارکینگ ها، بکارگیری پهپادهای نظارتی و سنسورهای اینترنت اشیا (IoT) برای پایش آنلاین، تعیین شاخص های کلیدی عملکرد (KPI) برای کارکنان و اعطای پاداش های انگیزشی.
• اقدامات سریع الاجرا و کم هزینه: خط کشی و نشانه گذاری هوشمند مسیرها، افزایش شیفت های کاری در ساعات پیک و استقرار افسران سیار جهت حل و فصل آنی مشکلات میدانی در پایانه ها.
• توسعه همکاری های بین المللی و فرابخشی: اشتراک گذاری داده ها با کشورهای همسایه بر مبنای شاخص عملکرد لجستیک (LPI) بانک جهانی، واگذاری خدمات غیرحاکمیتی به بخش خصوصی و راه اندازی پایانه های یکپارچه مشترک (OSBP) با ادغام فرایندهای اداری دو کشور در یک نقطه واحد.

جمع بندی

تحلیل جامع نظام مسائل پایانه های مرزی ایران نشان می دهد که راندمان پایین عملیاتی و بوروکراسی فرساینده، به عنوان مانعی جدی در مسیر تحقق رشد اقتصادی ۳۵ درصدی حاصل از بهره وری در برنامه هفتم توسعه عمل می کند. این گزارش با احصای موازی کاری های دستگاه های مستقر، چالش های زیرساختی و تعارض منافع، بر ضرورت تغییر ریل الزامی از مدیریت جزیره ای به سمت مدیریت هوشمند و یکپارچه تاکید دارد. الگوهای موفق جهانی نظیر سامانه های یکپارچه و مبادی مشترک (OSBP) اثبات می کنند که پیوند فناوری و اصلاح ساختارها، کلید رفع انباشت کالا و توسعه ترانزیت است. عملیاتی شدن این اهداف نیازمند تشکیل یک کارگروه راهبردی فرابخشی با کارفرمایی معاونت علمی ریاست جمهوری، همکاری مجلس و قوه قضاییه، نظارت سازمان ملی بهره وری و اجرای اندیشکده های مستقل است تا با اقتدار اجرایی سران قوا، اصلاحات ساختاری در مرزها محقق شود.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی بهره وری امیرکبیر توسط محمدرضا حدادی در سال 1405 انجام شده است.