بررسی نقش صندوق توسعه ملی در بودجه ۱۴۰۱ کل کشور

بهره برداری ناصحیح از منابع طبیعی ازجمله نفت خام و گاز طبیعی موجب آثار منفی و مشکلات ساختاری در نظام اقتصادی کشورها ازجمله «وابستگی زیاد بودجه عمومی دولت به درآمدهای صادراتی نفت»، «نوسانات شدید و دوره ای در حصول درآمدهای ارزی»، «فزونی واردات نسبت به صادرات» و «افزایش هزینه های دولتی و تورم» بوده است. درآمدهای حاصل از صادرات نفتی در ایران نیز مشکلاتی مشابه در ساختار اقتصادی کشور ایجاد کرده است. در پی بروز این پدیده و برای عبور از آن، اکثر کشورها راهکارهایی برای ثبات سازی منابع بودجه دولت و صیانت از این درآمدها راهکارهایی اندیشیده اند. ازجمله این راهکارها ایجاد حسابهای ثبات ساز و صندوق های ثروت حاکمیتی بوده است. کشور ایران نیز تجربه ایجاد چنین نهادهایی را داشته است که آخرین آن تأسیس صندوق توسعه ملی بوده است. این صندوق با دو ماموریت «تبدیل بخشی از عواید فروش نفت و گاز و فرآورده های آن  ها به ثروت های ماندگار، مولد و سرمایه های زاینده، حفظ سهم نسل های آینده از منابع نفت و گاز کشور» و «ارائه تسهیلات به بخش غیردولتی با اولویت های تعیین شده» ایجاد شده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

فلسفه وجودی صندوق های ثروت ملی، صیانت و استفاده بهینه از درآمدهای حاصل از منابع طبیعی، کمک به توسعه و رشد اقتصادی، برقراری عدالت در توزیع بین نسلی ثروت ملی بوده است. در ایران نیز اکتشاف و بهره مندی از نفت خام بیش از صد سال است که اقتصاد کشور ایران را تحت تاثیر مستقیم قرار داده و موجب دخالت حداکثری دولت در اقتصاد شده است. این امر علاوه بر رابطه اقتصادی خاصی بین دولت و مردم، ساختار و فرهنگ ویژه ای را ایجاد کرده است؛ به نحوی که علاوه بر وظایف کلاسیک دولت مبنی بر ارائه کالاها و خدمات عمومی و ایجاد زیرساخت ها، این انتظار از دولت در جامعه ایجاد شده است که دولت می تواند در نهاد بازار ازجمله تعیین تکلیف نسبت به مقدار و قیمت کالاها و خدمات برای تولیدکننده و مصرف کننده دخالت کند. تداوم این امر موجب ایجاد مشکلات ساختاری اقتصادی شده و فراغت از آن را بسیار مشکل ساخته است. از همین رو در ایران دو نهاد مانند صندوق های ثروت حاکمیتی، بر اساس قانون شکل گرفت. نخستین نهاد با هدف ثبات سازی درآمدهای ارزی و کاهش اثرات نوسانات درآمدهای مزبور بر بودجه عمومی دولت با عنوان «حساب ذخیره ارزی» بر اساس ماده (۶۰) قانون برنامه سوم توسعه ایجاد شد. تجربه دوم ایران در تاسیس صندوق ثروت ملی، بر اساس قانون بودجه سال ۱۳۸۹ و پس از آن بر اساس ماده (۸۴) قانون برنامه پنجم توسعه (۱۳۹۰-۱۳۹۴)، بوده است. بر مبنای اساسنامه این صندوق بخشی از عواید حاصل از درآمدهای ارزی ناشی از صادرات نفت خام، گاز و فرآورده های نفتی به حساب صندوق مزبور واریز تا به مصارف تعیین شده در قانون برسد. طی سالیان گذشته، روند استفاده از منابع صندوق توسعه ملی تا حدود زیادی با اساسنامه، اهداف و ماموریت تاسیس آن هم راستایی نداشته است. از همین رو پژوهش حاضر به بررسی علت این انحراف از سیاست های تدوین شده، موانع اجرای قانون مزبور و راه های برون رفت از آن پرداخته است.

سهم صندوق توسعه ملی حاصل از درآمدهای نفتی

از زمان تاسیس صندوق توسعه ملی (۱۳۸۹) بخشی از درآمدهای صادرات نفتی به صندوق توسعه ملی تعلق می گیرد. مطابق قانون برنامه پنجم، سهم صندوق مزبور از درآمدهای نفتی حداقل ۲۰ درصد تعیین شده که سالانه باید ۳ واحد درصد به این سهم اضافه شود. در قوانین بودجه سال ۱۳۹۴ و ۱۳۹۵، سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی مجدداً به ۲۰ درصد تقلیل داده شد و در مورد بازپرداخت این مابه التفاوت تعیین تکلیف نکرد. در قانون برنامه ششم توسعه، برای سهم صندوق توسعه ملی در سال اول اجرای برنامه (۱۳۹۶)، سهم صندوق حداقل ۳۰ درصد و رشد سالیانه آن ۲ واحد درصد تعیین شده است. در سال ۱۳۹۷ بر اساس مصوبه شورای عالی هماهنگی اقتصادی، ۱۲ واحد درصد از سهم ۳۲ درصدی صندوق برای مصارف دولت در نظر گرفته شد. به عبارتی منابع ورودی صندوق در سال ۱۳۹۷ مطابق با قانون بودجه به ۲۰ درصد تقلیل یافت. قوانین بودجه سال های ۱۳۹۸ و ۱۳۹۹ نیز سهم صندوق توسعه ملی از درآمدهای نفتی را ۲۰ درصد تعیین کرد. مابه التفاوت سهم صندوق مطابق قانون برنامه ششم تا سهم ۲۰ درصدی تعیین شده در قوانین بودجه این دو سال به عنوان تسهیلات به دولت، به حساب بدهی دولت به صندوق منظور شد. در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ نیز سهم صندوق توسعه ملی وابسته به میزان صادرات نفت تعیین شد، به گونه ای که تا سقف صادرات یک میلیون بشکه نفت خام در روز، این سهم ۲۰ درصد و در صورت مازاد بر سقف تعیین شده، سهم صندوق ۳۸ درصد مصرح در قانون تعیین شد. ازاین رو، مابه التفاوت سهم صندوق (۲۰ درصد) تا ۳۸ درصد نیز به صورت بدهی برای دولت لحاظ می شود. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ نیز که مطابق قانون باید سهم صندوق برابر با ۴۰ درصد از درآمدهای نفتی باشد به ۲۰ درصد تقلیل یافت و منابع حاصل از ۲۰ درصد دیگر در اختیار دولت و به عنوان طلب صندوق از دولت تلقی شده است. قوانین بودجه برای بازپرداخت بدهی های دولت به صندوق سازوکارهای متفاوتی ارائه کرده است. قانون گذار برای دو سال ۱۳۹۷ و ۱۳۹۸ جهت بازپرداخت بدهی دولت به صندوق، سازوکاری تعیین نکرده است. در قانون بودجه سال ۱۳۹۶ سازوکار بازپرداخت بدهی دولت بر عهده هیئت امنای صندوق گذاشته شده است. در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ و در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱، سازوکاری برای این امر تعیین نشده است.

تامین مالی برنامه های دولت با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی

از سال ۱۳۹۶ تا سال ۱۳۹۹ تامین مالی بخشی از برنامه  های دولت با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی در قالب تبصره (۴) قوانین بودجه سنواتی تبدیل به یک رویه شد؛ اما هنگام بررسی لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ با ابلاغ رهبر معظم انقلاب، این روال خاتمه یافت و پیشنهاد دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۰ برای استفاده از منابع صندوق جهت برنامه های دولت به تصویب مجلس شورای اسلامی نرسید. بازپرداخت بدهی های دولت به صندوق مزبور، باید در بودجه های سنواتی سال های آتی منظور و به حساب صندوق توسعه ملی واریز شود؛ این در حالی است که بدهی های دولت به صندوق توسعه ملی ناشی از قوانین بودجه سال های قبل روی هم انباشته شده و دولت قادر به پرداخت آن نبوده است؛ بنابراین، زمان بازپرداخت آن را به سال های ۱۴۰۲ به بعد موکول کرده است. برای تامین مالی بخشی از برنامه های دولت که در سال های قبل از محل منابع صندوق توسعه ملی استفاده می شد، روش جدیدی اتخاذ شده است. مطابق بند «ی» تبصره (۱) قانون بودجه سال ۱۴۰۰ دولت مکلف شده است از طریق شرکت ملی نفت ایران بخشی از خالص بدهی قطعی خود را که تا پایان سال ۱۳۹۶ ایجادشده از محل تحویل نفت خام و میعانات گازی صادراتی تسویه و از طریق منابع و مصارف عمومی دولت با خزانه داری کل کشور، اعمال حساب کند. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ نیز دولت مکلف شده است از طریق شرکت ملی نفت ایران تا مبلغ چهار میلیارد و پانصد میلیون یورو از محل تحویل نفت خام و میعانات گازی صادراتی بر اساس قیمت روز صادراتی شرکت ملی نفت ایران تسویه و از طریق منابع و مصارف عمومی دولت و بر اساس جدول (۲۱) این قانون با خزانه داری کل کشور، اعمال حساب کند. سازوکار پرداخت سهم چهل درصد صندوق توسعه ملی از این روش ارائه نشده است. با توجه به شرایط اقتصادی دولت، بیم آن می رود که سهم صندوق به مطالبات معوق صندوق از دولت اضافه شود.

درآمد دولت حاصل از واگذاری دارایی های مالی با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی

سهم صندوق توسعه ملی از منابع حاصل از واگذاری دارایی های مالی دولت در سال ۱۳۹۶ برابر ۱۴ درصد بوده است. در سال ۱۴۰۱ پوشش منابع عمومی بودجه دولت از طریق واگذاری دارایی های مالی نسبت به سال ۱۴۰۰ کاهش قابل توجهی داشته باشد، اما از آنجایی که ۲۰ واحد درصد از سهم صندوق توسعه ملی به منابع دولت اضافه می شود، به این ترتیب سهم صندوق توسعه ملی از واگذاری دارایی های مالی نیز افزایش یافته و نزدیک به ۴۶ درصد از واگذاری دارایی های مالی را پوشش می دهد. با وجود صراحت قانون و سیاست های کلی نظام مبنی بر استقلال صندوق توسعه ملی از بودجه، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به عنوان یک منبع بودجه ای و فرابودجه ای همواره در دستور کار بوده است. این نگرش در زمان وفور و یا کاهش درآمدهای نفتی حاکم بوده و موجب برداشت بی رویه از این منبع شده است. از این رو عملکرد غالب صندوق توسعه ملی نسبت به مأموریت و اهداف آن همخوانی ندارد.

راهکارهای پیشنهادی اصلاح ساختار بودجه

با توجه به مطالب فوق راهکارهای مشخص و مشروح در ادامه پیشنهاد می شود تا موردبحث و بررسی بیشتر کارشناسان و تصمیم گیران قرار گیرد:

• لازم است دولت در جهت اصلاح ساختار بودجه محورهایی مانند منطقی کردن هزینه ها، شفافیت بودجه، ماموریت گرایی و هدف گرایی در بودجه و کاهش کسری بودجه ساختاری را دنبال کند؛
• نگرش های حاکم در ارتباط با صندوق توسعه ملی باید به گونه ای تغییر یابد تا استقلال آن از بودجه عمومی کشور خدشه ناپذیر شود. در این مورد روش هایی چون جلوگیری از هرگونه پرداخت خارج از چارچوب اساسنامه منابع صندوق توسعه ملی و مقاومت در برابر درخواست های بازپرداخت تسهیلات ارزی با ریال پیشنهاد می شود؛
• برنامه های توسعه ای و سالانه توسط هیئت عامل صندوق توسعه ملی به صورت مواردی چون اهرمی کردن منابع آن برای اهداف توسعه ای کشور به شکل محدود و تعیین  شده در برنامه های توسعه و صیانت از منابع صندوق از طریق عدم تبدیل ارز به ریال ارائه شوند.

جمع بندی

فلسفه وجودی صندوق های ثروت ملی، استفاده بهینه از درآمد حاصل از منابع طبیعی، توسعه اقتصادی، برقراری عدالت توزیعی و بین نسلی بوده است. صندوق توسعه ملی ایران در سال ۱۳۸۹ تاسیس شده است. بررسی های انجام شده نشان می دهند که با وجود صراحت قانون و سیاست های کلی نظام مبنی بر استقلال صندوق توسعه ملی از بودجه، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی به عنوان یک منبع بودجه ای و فرابودجه ای، همواره در دستور کار بوده است. این نگرش در زمان وفور و یا کاهش درآمدهای نفتی حاکم بوده و موجب برداشت بی رویه از این منبع شده است. از این رو عملکرد غالب صندوق توسعه ملی نسبت به ماموریت و اهداف آن همخوانی ندارد. از همین رو این پژوهش پیشنهاداتی چون دنبال کردن محورهایی مانند کاهش کسری بودجه ساختاری در جهت اصلاح ساختار بودجه و ارائه برنامه های توسعه ای و سالانه توسط هیئت عامل صندوق توسعه ملی را ارائه نموده است.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط محمد کارکن ورنوسفادرانی در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.