بررسی برنامه های تولید و اشتغال در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور

در سال ۱۳۹۶ حمایت از اشتغال و از سال ۱۳۹۷ به بعد حمایت از تولید و اشتغال همواره یکی از موضوعات اصلی قوانین بودجه سنواتی بوده و این موضوع در تبصره ۱۸ قوانین سالانه بودجه منعکس شده است. بررسی عملکرد تبصره مذکور طی دوره مورد اشاره حاکی از آن است که علاوه بر کاستی های حوزه برنامه ریزی مانند کم توجهی به سیاست های اصلی ازجمله ثبات اقتصاد کلان و بهبود فضای کسب و کار، کاستی های نظام آمار و اطلاعات بازار کار نیز از مهمترین دلایل تحقق نیافتن اهداف سیاستگذاری بوده است. در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور همانند سال های گذشته موضوع حمایت از تولید و اشتغال در تبصره ۱۸ مورد توجه قرار گرفته است. از مهمترین نکات برجسته و مثبت این تبصره نسبت به سال های پیشین می توان به موضوعات بهم رسانی عرضه و تقاضای مهارت و ایجاد و تکمیل نظام جامع اطلاعات بازار کار اشاره کرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

یکی از جلوه های فقر اجتماعی و اقتصادی در دنیای امروز، بیکاری است. موضوع اشتغال علاوه بر چندوجهی بودن آن، فرادستگاهی قلمداد می شود، زیرا ایجاد اشتغال مولد و پایدار، محصول یک سیاست خاص اقتصادی نیست بلکه حاصل یک سیستم است. به بیان دیگر، مجموعه ای از سیاست ها در چارچوب یک نظام منسجم فکری و اجرایی می تواند منتج به ایجاد و پایداری اشتغال شود. بی ثباتی اقتصاد کلان، شرایط نامساعد محیط کسب و کار و نظام بنگاه داری، تحولات روابط تجاری و منطقه ای و دشواری تامین مالی بر بازار کار تاثیر گذاشته و میزان اشتغال و بیکاری را تحت تاثیر قرار می دهند. از این رو، ضرورت بررسی و سیاستگذاری صحیح و کارآمد در این خصوص از اهمیت ویژه ای برخوردار است. در مقابل، عدم درک صحیح و شناخت کافی از مشکلات و تحولات بازار کار از سوی سیاستگذاران می تواند منتج به عدم تعادل و تشدید آن در بازار کار و سایر بخش ها شود. از مهمترین برنامه های کوتاه مدت موضوع اشتغال طی سال های گذشته، می توان به بند الف تبصره ۱۸ قوانین بودجه سنواتی از سال ۱۳۹۶ به بعد اشاره کرد و به همین منظور در این مطالعه موضوع تولید و اشتغال ذیل این تبصره با تاکید بر لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ مورد بررسی قرار می گیرد.

بازار کار ایران در یک نگاه

گزارش ها در سال ۱۴۰۰ حاکی از آن است که از حدود ۶۳ میلیون نفر از جمعیت ایران در بازه سنی ۱۵ ساله و بیشتر، کمتر از ۲۶ میلیون نفر جزو جمعیت فعال هستند. به بیان دیگر، حدود ۴۱ درصد از جمعیت ۶۳  میلیون نفری مزبور، مشغول به کار یا علاقه مند به کار هستند. از این جمعیت حدود ۲.۴ میلیون نفر موفق به یافتن شغل نشده و در میان شاغلان نیز، همین تعداد دارای اشتغال ناقص بوده و در هفته کمتر از میزان ساعت معین کار می کنند. با این حساب نرخ بیکاری اقتصاد ایران حدود ۹.۲ درصد بوده است. اگر در تعیین نرخ بیکاری دو گروه افرادی که دارای اشتغال ناقص کمتر از ۱۶ ساعت کار در هفته و افراد دلسرد شده از جستجوی کار را نیز به حساب بیاوریم، نرخ بیکاری سال ۱۴۰۰ به حدود ۷/۱۳ درصد می رسد. همچنین بررسی ها نشان می دهد که جامعه زنان با وجود آنکه نرخ مشارکت بسیار پایین تری نسبت به مردان دارند؛ اما دو برابر بیشتر از مردان نیز بیکار هستند. بالا بودن نرخ بیکاری در میان زنان می تواند بخشی از دلایل بالا بودن جمعیت غیرفعال ناشی از دلسرد شدن از یافتن شغل را توضیح دهد. علاوه بر این باید خاطر نشان ساخت که نرخ بیکاری به تنهایی نمی تواند تمام واقعیت های بازار کار را منعکس کند، زیرا این نرخ متاثر از عوامل دیگری مانند میزان مشارکت افراد در سن کار، اشتغال ناقص، دلسرد شدن از یافتن شغل و … است.

مروری بر برنامه های تولید و اشتغال ذیل تبصره ۱۸ قوانین بودجه سنواتی

اولین بار در بند الف تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۳۹۶ کل کشور بود که به دولت اجازه داده شد نسبت به برنامه ریزی و سیاستگذاری برای ایجاد فرصت های شغلی جدید و پایدار از طریق حمایت های نهادی، اعتباری و آموزشی و اجرای اقداماتی را بر اساس سیاست های مصوب شورای عالی اشتغال انجام دهد و سازمان برنامه و بودجه کشور عهده دار نظارت بر تدوین و پیشبرد برنامه های مزبور شد. «تدوین و ارائه اولویت های سرمایه گذاری به تفکیک رشته فعالیت ها تا سطح شهرستان»، «ظرفیت سازی برای مشارکت فعال و موثر جامعه هدف» و «اطلاع رسانی شفاف مشوق های مالی، حمایتی مستمر و فراگیر توسط دستگاه های اجرایی» ازجمله اقداماتی بود که انجام آن در این تبصره پیش بینی شده بود. مسئولیت اجرا و برنامه ریزی بند مذکور در قانون بودجه سال ۱۴۰۱ نیز همانند سال ۱۴۰۰، با موضوع حمایت از تولید و اشتغال، به وزارت امور اقتصادی و دارایی واگذار گردید. در این بند بر ارتقای بهره وری و توسعه سرمایه گذاری ها، تکمیل واحدهای نیمه تمام و ظرفیت های خالی بنگاه های تولید بر پایه آمایش سرزمین و همچنین حمایت از طرح های دانش بنیان و پیشران و بسط و عدالت سرزمینی تاکید شده و برای تحقق این اهداف منابع به شرح زیر در نظر گرفته شده بود:

• سهم استان ها از حقوق دولتی معادن و مازاد درآمدهای استانی
• مولدسازی و منابع حاصل از فروش اموال منقول و غیرمنقول مازاد در سطح ملی و استانی
• بازگشتی منابع تبصره ۱۸ قانون بودجه سال ۱۴۰۰ کل کشور

تولید و اشتغال در لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور

تبصره ۱۸ لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور به حمایت از تولید و اشتغال اختصاص دارد. یکی از تغییرات اصلی نسبت به سال‌ های گذشته، حذف موضوعات غیر از تولید و اشتغال است و تمرکز تنها بر این دو مسئله قرار دارد. همچنین، محورهای حمایت از تولید و اشتغال تجمیع شده ‌اند. رویکرد اصلی این تبصره به حمایت از تولید دانش ‌بنیان و ایجاد اشتغال‌ است. برای حمایت از تولید پایدار و رشد تولید ملی، اقداماتی مانند افزایش سرمایه ‌گذاری، ارتقاء بهره‌ وری، تکمیل طرح‌ های تولیدی نیمه ‌تمام و احیای واحدهای تولیدی راکد و… در دستور کار قرار گرفته است. از سوی دیگر، تاکید بر دانش ‌بنیان بودن، پیشران و اشتغال ‌زایی طرح ‌ها، به ‌ویژه در مناطق مرزی، به عنوان اولویت‌ ها ذکر شده است. منابع این تبصره می ‌توانند در سه بخش مختلف دسته‌ بندی شوند که عبارتند از:

• منابع بودجه عمومی دولت دارای ردیف مشخص: شامل مبلغ ۳۱۰ هزار میلیاردریال از محل های وزارت جهاد کشاورزی، وزارت نفت و…؛
• سایر منابع بودجه عمومی دولت: شامل بازگشتی منابع بند الف تبصره ۱۸ قوانین بودجه کل کشور، مانده و بازگشتی منابع مالی تسهیلات موضوع قانون حمایت از توسعه و ایجاد اشتغال پایدار در مناطق روستایی و عشایری با استفاده از منابع صندوق توسعه ملی مصوب سال ۱۳۹۶ و بخشی از منابع مالی حاصل از مازاد تحقق درآمدهای استانی؛
• تسهیلات تکلیفی از محل سپرده های قرض الحسنه: شامل مبلغ یک میلیون و پنجاه هزار میلیارد ریال تسهیلات قرض الحسنه موضوع تبصره ۱۸.

پیشنهادات ارئه شده جهت ایجاد اشتغال و کاهش بیکاری

مجموعه اقدامات و برنامه های اشتغالزایی که تاکنون اجرایی شده را نمی توان محدود به اعتباردهی برای ایجاد اشتغال کرد؛ اما اعطای تسهیلات رویکرد غالب این برنامه ها بوده است. بدیهی است که بدون توجه به مسائل تعیین کننده و صرف اعطای تسهیلات، ضامن موفقیت سیاستگذاری در حوزه اشتغال نخواهد بود. بر همین اساس پیشنهاد می شود در کنار سیاستگذاری برای موضوعات اصلی و تعیین کننده عملکرد اقتصاد موارد ذیل نیز مورد توجه واقع شود:

• حمایت همه جانبه از تکمیل نظام جامع اطلاعات بازار کار
• به روزرسانی و اصلاح آموزش های فنی و حرفه ای با مشارکت بخش خصوصی
• تنظیم سیاست های توسعه مبتنی بر تغییرات آتی بازار کار

جمع بندی

یکی از جلوه های فقر اجتماعی و اقتصادی در دنیای امروز، بیکاری است. کاهش اشتغال و افزایش بیکاری بر تحولات فقر، جرم و ناامنی و… اثر می گذارد. به همین دلیل است که موضوع اشتغال علاوه بر چندوجهی بودن آن، فرادستگاهی قلمداد می شود، زیرا ایجاد اشتغال مولد و پایدار، محصول یک سیاست خاص اقتصادی نیست بلکه ستانده یک سیستم است. تبصره ۱۸ لایحه بودجه سال ۱۴۰۲ کل کشور به حمایت از تولید و اشتغال اختصاص دارد. منابع این تبصره در سه بخش مختلف شامل منابع بودجه عمومی دولت دارای ردیف مشخص، سایر منابع بودجه عمومی دولت و تسهیلات تکلیفی از محل سپرده های قرض الحسنه تدوین شده اند. علاوه بر این جهت کاهش بیکاری و افزایش اشتغال پیشنهاد می شود که حمایت همه جانبه از تکمیل نظام جامع اطلاعات بازار کار صورت بگیرد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری با همکاری جمال کاکائی و منصور گنجی در سال ۱۴۰۱ انجام شده ‌است.