نگاشت نهادی و تحلیل ساختاری نظام مسائل مسکن

تامین مسکن مناسب برای اقشار مختلف، یکی از چالش های مهم و اولویت دار کشور است که حل مشکلات آن، هم برای تامین کمبودهای موجود و هم برای حل بسیاری از معضلات اقتصادی مانند بیکاری، اجتماعی مانند تاخیر در تشکیل خانواده و محیط زیستی مانند تصرف زمین ها و تخریب زمین های کشاورزی امری ضروری است. از آنجایی که بخش مسکن بر حوزه های مختلف اقتصادی، فرهنگی، خدماتی و اجتماعی تاثیر و تاثر دارد، لذا بخش مسکن به اندازه ای پیچیده و گسترده ای است که تقریبا می توان گفت با تمامی بخش  های دیگر در ارتباط مستقیم یا غیرمستقیم است.

ضرورت و اهداف پژوهش

برای تامین نیاز مسکن، سازمان ها، نهادها، دستگاه ها از جمله وزارتخانه ها، قوه قضائیه، اتحادیه ها، اصناف و بخش های خصوصی نقش دارند؛ بدون در نظر داشتن این نقش ها و هماهنگی و همکاری تمامی این ساختارها، حل چالش تامین مسکن امری ناشدنی است. با توجه به اینکه یکی از مهم ترین خلاهای موجود در برنامه ها و گزارشات مختلف مسکن، نبود نگاشت نهادی و نگاه ساختاری به مسکن و بخشی نگری به آن است. لذا برای هر برنامه و راهکاری که در بخش مسکن ارائه می شود جهت تحقق باید برش و تحلیل ساختاری یا به عبارتی دیگر نگاشت نهادی آن تهیه شود. با توجه به اهمیت نقشی که هر کدام از ساختارها در حل مسائل بخش مسکن دارند، مطالعه حاضر به دنبال ارائه نمایه و انجام تحلیل ساختاری برای هرکدام از راهکارهای ذکر شده در راستای دستیابی به نگاشت نهادی مطلوب مسکن با تاکید بر نظام مسائل و راهکارها است.

نظام چالش ها، مسائل و راهکارهای مسکن

در این بخش برخی از مسائل و راهکارهای مسکن که در این مطالعه مورد بررسی قرار گرفته است به شرح ذیل بیان می شود:

چالش سرمایه ای بودن مسکن

یکی از مسائلی که در مورد این چالش وجود دارد، مسئله اعتبار اسناد عادی مسکن در نظامات قانونی کشور است. اسناد رسمی طبق تعریف قانون گذار اسنادی است که مطابق قانون و توسط مجری قانون و در حیطه اختیارات او تدوین می شود؛ بنابراین هرگونه سندی که این شرایط را نداشته باشد یک سند عادی خواهد بود، مانند قولنامه ها، بیع نامه ها و وصیت نامه های غیررسمی. مطالعات نشان داده است که رواج این اسناد به صورت وسیع در سطح کشور چهار مشکل جدی «زمین خواری»، «تزلزل حقوق مالکیت»، «افزایش پرونده های قوه قضائیه» و «سلب امکان سیاست گذاری کارا از حکومت» را ایجاد کرده است.

• راهکار: برای رفع معضلات بیان شده سامانه ثبت معاملات املاک و مستغلات کشور راه اندازی شده است و ضروری است این سامانه تقویت شده تا از معاملات به صورت غیررسمی جلوگیری شود. در این راهکار نیز سازمان ثبت اسناد و املاک کشور نقش محوری دارد و در زیرمجموعه این سازمان یعنی دفاتر ثبت اسناد رسمی و بنگاه های معاملاتی در بحث استاد مربوط به املاک و مستغلات بسیار اثرگذار هستند.
• بررسی قوانین و برنامه ها، بودجه و ساختارهای مرتبط: با بررسی قانون و برنامه مشخص می شود که اجرای مالیات برای تنظیم گری در بخش مسکن یکی از موضوعات مغفول مانده در کشور است. همچنین در قانون بودجه سالیانه اشاره مستقیمی به بحث مالیات بر بخش زمین و مسکن صورت نگرفته است. برخی از ساختارهایی که با موضوع مالیات بر زمین و مسکن مرتبط هستند عبارتند از سازمان امور مالیاتی، وزارت امور اقتصاد و دارایی و مجلس شورای اسلامی.

چالش سیاستگذاری و مدیریت زمین

یکی از مسائلی که در رابطه با این چالش وجود دارد ناکارآمدی نظام مدیریت شهری است. شهرداری ها یکی از ارکان دموکراسی شهری و ستون حکمروایی مطلوب هستند که در بیشتر شهرهای جهان به ویژه کلان  شهرها منشا اثر مطلوب بوده اند، اما متاسفانه این رکن در ایران با مشکلات متعددی روبه روست. اگر شهرداری  ها نتوانند درآمد کافی و پایداری به دست آورند، در انجام امور مربوط به خدمات رسانی و رفع نیازهای ضروری شهر با مشکل فراوانی مواجه خواهند شد.

• راهکار: با توجه به اینکه قسمت عمده منابع درآمدی شهرداری ها ناپایدار بوده و از راه صدور پروانه ساخت و ساز، تراکم فروشی و تغییر کاربری اراضی و املاک شهری تامین می شود، ضرورت روی آوردن به منابع پایدار امری انکارناپذیر است. با افزایش درآمد شهرداری ها از منابع پایدار هم جلوی تغییر کاربری و فروش تراکم گرفته می شود و هم شهرداری ها می توانند خود با اقداماتی نظیر احیای بافت های فرسوده عرضه مسکن را افزایش دهند.
• بررسی قوانین و برنامه ها، بودجه و ساختارهای مرتبط: بررسی قوانین و برنامه های موجود درباره بحث منابع درآمدی شهرداری ها نشان می دهند که این قوانین قدیمی هستند و جوانب بسیاری از مباحث منابع درآمدی در آن ها مغفول مانده است. همچنین در ماده واحده قانون بودجه و در قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به موضوع منابع درآمدی مالیاتی شهرداری ها اشاره شده است. با بررسی شرح وظایف دستگاه ها و سازمان های مختلفی در ساخت حقوقی جمهوری اسلامی نیز اصلی ترین ساختارهایی که در تامین منابع درآمدی پایدار شهرداری ها نقش دارند، شامل شهرداری و وزارت کشور می شود.

چالش مسکن اقشار ضعیف جامعه

مسئله ای که در رابطه با این چالش وجود دارد، کمبود مسکن متناسب با نیاز اقشار پایین جامعه است. خانواده های متوسط تقریبا حدود یک چهارم از درآمد و اقشار فقیر یا در آستانه فقر، پنجاه درصد و حتی بیشتر از درآمد خود را به امر مسکن اختصاص می دهند. از همین رو هر تغییر کوچک در قیمت مسکن و اجاره بها می تواند آثار مخرب و جبران ناپذیری بر زندگی فرد داشته باشد. طی سالیان گذشته سیاست های مختلفی مانند سیاست شهرهای جدید مصوب سال و طرح مسکن مهر برای تامین مسکن برای گروه های کم درآمد کشور ارائه و به کار گرفته شده است؛ اما این سیاست ها دارای نواقصی بودند که با اجرا نشدند یا در صورت اجرا نیز با مشکلاتی مواجه شدند.

• راهکار می توان بیان داشت، همچنان یکی از اولویت ها برای تامین مسکن افراد کم درآمد در کشور تولید انبوه متناسب با نیاز این گروه ها است تا با این کار از هزینه زیاد مسکن برای این گروه ها کاسته و کیفیت زندگی آنان افزایش یابد.
• بررسی قوانین و برنامه ها، بودجه و ساختارهای مرتبط: قوانین و برنامه هایی چون اصل ۳۱ قانون اساسی، سیاست های کلی نظام و قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن از جمله مواردی هستند که به تامین مسکن گروه های کم درآمد توجه داشته اند. همچنین در قانون بودجه سالیانه کشور دو نهاد کمیته امداد امام خمینی (ره) و سازمان بهزیستی همواره بودجه هایی دریافت می کنند تا تسهیلاتی را برای ساخت مسکن مددجویان این دو نهاد اختصاص دهند. همچنین از جمله ساختارهایی که در تامین مسکن اقشار کم درامد نقش دارند وزارت راه و شهرسازی، شرکت مادرتخصصی عمران شهرهای جدید و سازمان ملی زمین و مسکن هستند.

چالش تکنولوژی ساخت مسکن

یکی از مسائلی که در رابطه با این چالش وجود دارد، کیفیت پایین مسکن در ایران است. در این مورد می توان بیان داشت که فاصله ی پیشرفت صنعت ساختمان در ایران با کشورهای توسعه یافته، بسیار زیاد است. برای مثال طی سال های اخیر عمر ساختمان در کشورهای پیشرفته تا ۱۰۰ سال رسیده با این حال عمر ساختمان طی چند دهه اخیر در ایران نه تنها از ۳۲ سال بالاتر نرفته بلکه بنا بر اذئان کارشناسان این آمار حتی کاهش نیز داشته و به ۲۶ سال رسیده است.

·        راهکار: یکی از راهکارهایی که به منظور بالا بردن کیفیت و تکنولوژی ساخت مسکن می تواند مفید واقع شود و ضرورت دارد به طور جدی به آن پرداخته شود، بازنگری و بهبود استانداردهای ساختمانی از لحاظ مصالح به کار رفته در ساخت مسکن می باشد.

• بررسی قوانین و برنامه ها، بودجه و ساختارهای مرتبط: در نظام قوانین و برنامه های کشور به موضوع بهبود استانداردهای ساختمانی ساخت مسکن توجه شده است که از جمله مهم ترین آن ها عبارتند از: سیاست های کلی نظام در بخش مسکن و مقررات مربوط به مصالح و فرآورده های ساختمانی از مجموعه ضوابط و مقررات ساختمانی کشور. همچنین با بررسی سند بودجه طی سه سال اخیر این نتیجه حاصل شد که در بودجه به صورت مستقیم به تدوین و بازنگری استانداردهای ساختمانی اشاره ای نشده است. برخی از ساختارهای مهمی نیز که در شرح وظایف آن ها نسبت به راهکار بازنگری و بهبود استانداردهای ساختمانی ازلحاظ مصالح به کار رفته، ماموریتی بیان شده عبارتند از: مرکز تحقیقات راه، مسکن و شهرسازی و وزارت راه و شهرسازی.

خلاصه تحلیل های انجام شده درباره راهکارهای مسائل مسکن بیانگر آن است که تقریبا هیچ یک از راهکارها وضعیت و روند مناسبی وجود ندارد. در هر راهکاری یا قوانین و برنامه مشخصی وجود ندارد یا در متن بودجه به موضوع پرداخته نشده و در اکثر موارد هم شرح وظایف ساختاری مشخص نیست. به طور کلی در صورت ادامه روند فعلی و نقص های مختلفی که در قوانین و برنامه ها، بودجه و شرح وظایف ساختارها وجود دارد نمی توان انتظار زیادی برای تغییر وضعیت مسکن داشت.

جمع بندی

یکی از علت هایی که باعث شده است تا به امروز مشکل مسکن در کشور حل نشده باقی بماند، نبود نگاه صحیح به موضوع مسکن و توجه نکردن به نگاشت نهادی و ساختاری مسکن در برنامه ریزی ها و اقداماتی است که برای بخش مسکن انجام می شود. در پژوهش حاضر تلاش شد تا نگاشت نهادی از مسائل مسکن با تمرکز بر راهکارهای حل این مسائل، تهیه شود تا با تغییر نگاه به سمت ساخت حقوقی زمینه را برای حل مسائل مسکن فراهم آورد. در مرحله ی اول برخی از مهم ترین چالش ها و راه کارهای حل آنها تبیین شد. پس از آن نیز قوانین، برنامه ها، بودجه و ساختارهای مرتبط با هر راهکار بیان شد.

این مطالعه در اندیشکده سروا توسط رسول رحمت زاده در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.