بررسی تجربه تمرکززدایی مالی در چین

تمرکززدایی یکی از مولفه های اقتصاد بازار آزاد است که بسیاری از کشورها سعی کرده اند، آن را در ساختار اقتصادی خود اعمال کنند. تمرکززدایی مالی می تواند مزایای مختلفی داشته باشد که از آن ها می توان به افزایش نسبت درآمد ملی اشاره کرد. کشور چین با کمک یک برنامه 15 ساله توانسته است از سال ۱۹۷۹ اصلاحاتی را در ساختار اقتصادی خود اعمال کند و ساختار متمرکز اقتصادی خود را تضعیف کند. این کشور در این زمینه با مشکلاتی مواجه شده است و همچنین به مزایای بسیاری نیز دست یافته است. کشور چین هم اکنون هم با بررسی اقتصاد خود، ضعف های ایجادشده را بهبود می دهد.

کلیدواژه: تمرکززدایی، چین، سیاست مالی

ضرورت و اهداف پژوهش

یکی از مهم ترین بخش هایی که باید در زمان اصلاح ساختار بودجه به آن توجه شود، اصلاح رابطه مالی میان سطوح مختلف دولت است؛ در بسیاری از کشورها سعی می کنند تا با رویکرد تمرکززدایی ساختار مالیاتی خود را اصلاح کنند. از این طریق اختیارات مالیاتی به دولت های محلی سپرده می شود. این اقدام اگر به درستی انجام شود، مزایای بسیار زیادی خواهد داشت که برای نمونه می توان به مواردی چون «افزایش درآمد مالیاتی دولت»، «افزایش نسبت مالیات به درآمد ملی» و «افزایش کارایی مالیاتی» اشاره کرد. همچنین بهتر است برای اعمال این اصلاحات ساختاری، تجربیات دیگر کشورها نیز بررسی شود تا از موفقیت ها و شکست های آن کشورها درس گرفته شود. در این پژوهش سعی شده است تا تجربیات تمرکززدایی چین، در طی دوره های گوناگون بررسی شود و پس ازآن سیاست هایی درزمینه تمرکززدایی مالی با توجه به تجربه چین پیشنهاد شود.

بررسی دوره های مختلف اصلاحات مالی در چین

بهتر است پیش از بررسی دوره های مالی مختلف اصلاحات مالی در چین، ساختار اداری حکومت چین بررسی شود. دولت مرکزی در چین، از ارکانی نظیر حزب کمونیست، دولت، کنگره خلق، دادگاه ها و ارتش تشکیل می شود. اگرچه در عمل حزب کمونیست و دبیر کل آن قدرت زیادی دارند، اما بر اساس اصلاحاتی که در سال 1982 در قانون اساسی انجام شد، کنگره ملی خلق به بالاترین رکن قدرت تبدیل شد. اعضای این کنگره برای یک دوره پنج ساله انتخاب می شوند. در ساختار اداری چین علاوه بر کنگره ملی خلق چین، چهار کنگره محلی وجود دارد که عبارت از «کنگره خلق استانی»، «کنگره خلق شهرهای دارای بخش و شهرستان های خودمختار»، «کنگره خلق شهرهای بدون بخش» و «کنگره خلق شهرک ها» هستند.

اصلاحات مالی و تضعیف سیستم مالی متمرکز در چین در سال 1979 آغاز شد و تا سال 1994 ادامه داشت. در این سال بود که سیستم به اشتراک گذاری مالیاتی در این کشور به وجود آمد. به طورکلی در این اصلاحات سعی شد که سیستم یکپارچه و متمرکز در چین جای خود را به دولت های استانی و محلی بدهد و دولت های استانی مسئولیت برنامه ریزی و مدیریت اقتصادی حوزه خود را داشته باشند.

از سال 1979 حکومت چین تصمیم گرفت که به سوی اقتصاد بازار حرکت کند. در این راستا سیاست های اقتصاد برنامه ریزی شده خود را تغییر داد. این سیاست ها شامل انحصار مالکیت دولتی به خصوص در بخش های صنعتی و کشاورزی می شدند. با شروع این اصلاحات شرایط مالی کشور چین به سرعت دگرگون شد.

در دهه 1980 و اوایل دهه 1990 اصلاحات مالی در چین جدی تر شد و سرعت بیشتری گرفت. هدف از اصلاحات در این برهه، این بود که اقتصاد محلی در چین توسعه پیدا کند و در راستای این هدف، مسئولیت های دولت های محلی در زمینه های مالی افزایش کرد. البته سطحی از کنترل ها و محافظت های مالی برای دولت مرکزی حفظ شد. نتیجه این تحولات آن بود که بسیاری از مناطق چین توسعه پیدا کنند اما مشکلاتی هم پدید آمد که از آن ها می توان به مواردی چون «کاهش درآمدهای عمومی دولت»، «تضعیف مدیریت اقتصاد کلان» و «افزایش نابرابری های منطقه ای» اشاره کرد.

سال 1994 نقطه عطف اصلاحات مالی در چین است. یکی از مشکلات مهم در طی اصلاحات مالی در چین مربوط به سیستم انتقال اختیارات مالیاتی مختلف دولت می شد. در این سال اولین تلاش ها برای حل این مشکل صورت گرفت؛ اما بازهم مشکلاتی در این زمینه باقی ماند که از آن ها می توان به ابهام در واگذاری مسئولیت ها در سطوح مختلف اشاره کرد. از سال 1994 به بعد، هرساله سعی می شود که نقاط ضعف اصلاحات ساختار مالی پیدا و رفع شوند.

از اصلاحات مالی در چین می توان چه درس هایی گرفت؟

همان طور که در بخش پیشین گفته شد، اصلاحات مالی و تمرکززدایی مالی در چین می تواند درس هایی برای اقتصاد ایران داشته باشد، در ادامه به مواردی از این نکات اشاره خواهد شد:

• برنامه تمرکززدایی مالی در چین نشان می دهد که با نظام سیاسی متمرکز می توان نظام مالی غیرمتمرکز را اجرایی کرد و مطابق با این نظام می توان اختیارات مالی بیشتری به دولت های میانی و محلی داد؛
• یکی از مشکلات این نوع تمرکززدایی این است که ممکن است، مالیات های مشترک میان دولت مرکزی و سطوح پایین تر سرکوب شود؛
• تجربه چین نشان می دهد که اجزای برنامه های تمرکززدایی مالی منجر به عدم تعادل منطقه ای در منابع در اختیار دولت می شود، چیزی که از آن با عنوان عدم توازن افقی یاد می شود. راهکار این مشکل طراحی برنامه های «کمک های برابرکننده» است، به نحوی که بتواند شکاف میان مناطق را رفع کرده و عدم توازن افقی را به حداقل برساند؛
• ازآنجاکه دولت های محلی از منابع غیرمتنوعی دارند، بهتر است که سهم دولت های محلی از مالیات های پایدار تعیین شود. این مسئله در کشور چین از طریق جایگزینی مالیات ارزش افزوده با مالیات بر درآمد کسب وکار برای دولت های استانی صورت گرفته است؛
• هرچند که برقراری قراردادهای مالی میان دولت مرکزی و سطوح پایین تر دولت ازجمله شهرداری ها می تواند مفید باشد، اما تجربه اصلاحات مالی 1994 کشور چین نشان می دهد، ساده سازی قراردادها از طریق تقسیم پایه های مالیاتی بین دولت مرکزی با استان ها و شهرداری ها مفیدتر است؛
• یک نکته دیگر در ارتباط با برنامه های تمرکززدایی مالی، حضور دولت های استانی به عنوان بازیگر مهم میان دولت مرکزی و دولت های محلی است؛
• همان گونه که تمرکززدایی اداری و واگذاری اختیارات مالی بدون توجه به جنبه های مالی و بودجه ای نتیجه ای جز شکست ندارد، اجرای برنامه تمرکززدایی مالی بدون در نظرگرفتن تنظیم روابط اداری و مرزبندی مسئولیت های بین سطوح مختلف، می تواند این اصلاحات را با مشکل مواجه کند.

جمع بندی

اصلاح رابطه مالی میان سطوح مختلف دولت یکی از مهم ترین بخش های هر اصلاح اقتصادی است. این برنامه در بسیاری از کشورها با عنوان تمرکززدایی مالی اجرا می شود. اگر تمرکززدایی مالی به درستی انجام شود، مزایای بسیاری برای اقتصاد یک کشور به همراه خواهد داشت که از این مزایا می توان به افزایش کارایی مالیاتی اشاره کرد. بی شک بررسی تجربه دیگر کشورها درزمینه تمرکززدایی می تواند بسیار سودمند باشد. در این پژوهش سعی شده است که تجارب چین در تمرکززدایی بررسی شود و همچنین با این تجارب، سیاست هایی پیشنهاد شود. با بررسی اصلاحات چین می توان دریافت که با یک سیستم سیاسی متمرکز می توان برنامه تمرکززدایی مالی را اجرا کرد. همچنین در تمرکززدایی مالی در سیستم مالیات بهتر است که ساده سازی صورت گیرد. از دیگر نکاتی که هنگام تمرکززدایی مالی باید به آن دقت کرد، این است که تمرکززدایی باید همراه با واگذاری اختیارات مالی باشد. همچنین بهتر است که سهم دولت های محلی از مالیات های پایدار مشخص شود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری حمیدرضا قاسمی و ناصر یارمحمدیان در سال 1400 انجام شده است.