تامین مالی از محل اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور

بودجه مهم ترین سند ارزیابی دولت هاست. به بیان دیگر، بودجه نشان دهنده کیفیت و هزینه اداره کشور توسط دولت ها می باشد؛ بنابراین، بررسی محتوایی، ارزیابی ماهیت تصمیم های بودجه ای و به تبع آن گستره بودجه ریزی و حجم عملیات آن و انتظارات اجتماعی از آن، متاثر از نظام های ارزشی حاکم و پیشینه تاریخی حکومت است. ماهیت درآمدهای عمومی و چگونگی دسترسی دولت ها به منابع مالی و نیز میزان مشارکت افراد جامعه در تامین این منابع نقش پراهمیتی دارد؛ زیرا این مهم، علاوه بر محدود کردن رشد بدهی های دولت، موجب ارتقای انضباط مالی دولت نیز خواهد شد.

کلیدواژه: بودجه ۱۴۰۱، اوراق بدهی، تامین مالی

ضرورت و اهداف پژوهش

یکی از بندهای درآمدی مهم منابع عمومی دولت، واگذاری دارایی های مالی است که این مهم، شامل مواردی چون «منابع حاصل از فروش و واگذاری انواع اوراق مالی اسلامی»، «استفاده از تسهیلات خارجی»، «استفاده از موجودی حساب ذخیره ارزی و صندوق توسعه ملی» و منابع حاصل از سایر واگذاری ها می شود. برخی از اجزا بند یاد شده، به منزله استقراض هستند؛ به بیان دیگر، تامین مالی از آن ها موجب ایجاد بدهی می شود. این در حالی است که در شرایط کنونی، با توجه به کاهش سرمایه گذاری و پایین بودن نرخ بهره نسبت به تورم، تامین مالی از طریق استقراض/ انتشار اوراق بدهی به منظور فراهم نمودن منابع موردنیاز طرح های محرک رشد توسط دولت، جذاب به نظر می رسد. با این حال، ادبیات مطالعات در حوزه بدهی هشدار می دهد، هزینه غلتاندن بدهی، ناشی از افزایش حجم بدهی ها برای دولت در طول دوره های بروز تنش و محدودیت مالی می تواند به سرعت افزایش یافته و بحران های پرهزینه ای را به همراه داشته باشد. بالا بودن سطح بدهی علاوه بر اثرگذاری بر سرمایه گذاری و رشد بلندمدت، توانایی دولت را در ارائه محرک های مالی در دوران رکود محدود می کند. پایین بودن نرخ بهره و رشد اقتصادی کمتر از انتظار همواره به بحث های جدی در خصوص افزایش بدهی دامن می زند؛ زیرا منافع استقراض و ایجاد بدهی در هر اقتصادی به شدت به میزان بهره وری استفاده از آن ها، اینکه اقتصاد در چه نقطه ای از چرخه های تجاری قرار دارد و به میزان توسعه یافتگی بازار مالی آن کشور بستگی دارد. سطوح بهینه بدهی به ویژگی های اقتصادی خاص هر کشور، شرایط بازار مالی، رفتار دولت ها و عوامل خصوصی و میزان و نحوه کارکردهای چندگانه بدهی بستگی دارد. از همین رو این گزارش در پی آن است که اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور را مورد واکاوی قرار دهد.

اوراق بدهی در قوانین بودجه های سنواتی

سیر انتشار اوراق مالی در ایران حاکی از آن است برای اولین بار در سال ۱۳۲۰ دولت وقت به منظور تأمین بخشی از بودجه خود به وزارت دارایی مجوز انتشار چهار صد (۴۰۰) میلیون ریال اسناد خزانه با سررسیدهای چهار ماهه را داده است. در اوایل دهه سی نیز تأمین مالی از این طریق نقش مهمی ایفا کرده بود. در دهه سی (۳۰) شمسی (بعد از کودتا ۲۸ مرداد) اوراق مالی در اقتصاد ایران مجوز انتشار پیدا نکرد. عموماً تأمین منابع از طریق سیستم بانکی صورت می‌پذیرفت. در دهه چهل (۴۰) شمسی با توجه شرایط اقتصادی و گسترش دولت و همینطور بخش خصوصی، دیگر شیوه‌های تأمین مالی در دستورکار قرار گرفت. بعد از انقلاب اسلامی تا اوایل دهه نود شمسی تأمین مالی به شیوه مورد اشاره چندان مورد وافق نظام تدبیر نبود، به گونه‌ای که، تا ۱۳۸۹، تنها ابزار مورد استفاده در بازار بدهی، اوراق مشارکت بود. سهم اوراق بدهی از بازار بدهی شاخص مهمی است، این عدد که در دهه ۶۰ و ۷۰ به صفر رسید اما از اواسط دهه ۸۰ و در اواخر این دهه به هفت (۷) درصد رسید و مجددا با نوساناتی همراه شد.  در دهه نود (۹۰) با توجه به نوسانات قیمت نفت و تحریم‌های بین‌المللی و سایر شرایط حاکم بر اقتصاد ایران انتشار اوراق مالی و تأمین منابع از این محل بیش از پیش مورد توجه واقع شد.

بررسی ارقام مصوب واگذاری دارایی های مالی و اجزای آن را در قوانین بودجه های سنواتی دوره ۱۴۰۰-۱۳۹۶ و عملکرد آن نشان دهنده ی این است که منابع تحقق یافته به جز سال ۱۳۹۷ همواره از رقم مصوب بیشتر بوده است. به عنوان نمونه، در سال ۱۳۹۸ بیش از سه برابر رقم مصوب، از محل واگذاری دارایی های مالی تامین مالی انجام گرفته است. می توان بیان داشت که عملکرد مازاد بر رقم مصوب به دلیل فروش بیشتر اوراق بدهی و استفاده از منابع صندوق توسعه ملی بوده که مجوزهای قانونی لازم برای این مهم نیز طول سال اخذ شده است. بررسی اوراق بدهی انتشار یافته طی دوره ۱۴۰۰-۱۳۹۶ نشان می دهد که در سال ۱۳۹۹ منابع حاصل از انتشار اوراق بدهی ۳۵ درصد منابع عمومی دولت را شامل می شود؛ که حدود ۶۵ درصد آن نیز نقدی بوده است. در حالی که در دیگر سال های مورد بررسی، به طور متوسط بیش از ۵۰ درصد اوراق انتشار یافته در راستای پرداخت به بدهکاران (غیرنقدی) بوده است. همچنین بررسی اوراق بدهی انتشاریافته طی دوره ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۹ نشان دهنده ی این است که اسناد خزانه هرساله انتشار یافته، اما اوراق مرابحه در سال های ۱۳۹۸ به این سو اهمیت بیشتری یافته است. اوراق سلف و منفعت نیز در سال های گذشته انتشار می یافت، اما در سال ۱۳۹۹، منابع حاصل شده از محل انتشار اوراق اسناد خزانه و مرابحه بوده است. همچنین بررسی ها نشان دهنده ی این موضوع است که در سال ۱۳۹۹ بالاترین میزان بازپرداخت تعهدات انجام شده است، سهم پرداخت اصل و سود تعهدات در سال یاد شده به ترتیب حدود ۶۵ و ۳۵ درصد است.

اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور

به طور کلی حدود ۲۲ درصد منابع عمومی دولت از محل واگذاری دارایی های مالی در سال ۱۴۰۱ پیش بینی شده است. این در حالی است که این مهم در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰ درصد کاهش یافته است. بررسی اجزا واگذاری دارایی های مالی نشان می دهد، استفاده از منابع صندوق توسعه ملی (۴۵.۹۲ درصد)، فروش اوراق بدهی (۲۹.۴۲ درصد) و واگذاری شرکت های دولتی (۲۳.۷۳ درصد) به ترتیب بیشترین سهم را شامل می شوند. به بیان دیگر، حدود ۹۹ درصد منابع این بند را در بر می گیرند. بررسی انتشار اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور نشان می دهد که تامین مالی از محل ایجاد بدهی با فروش اوراق مالی ۳۴ درصد کاهش یافته است. دولت در لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ تلاش نموده از اختصاص منابع حاصل از فروش اوراق مالی اسلامی به مصارف خاص حتی الامکان خودداری کند. همچنین دولت در پی آن است، برای بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال ۱۴۰۱ تا معادل ۱۰۰ هزار میلیارد ریال اوراق مالی اسلامی ریالی منتشر کند.

تفریغ برخی از بندهای تبصره (۵) مرتبط با اوراق بدهی قوانین بودجه ۱۳۹۶-۱۳۹۹

گزارش حاضر به طور مختصر به گزارش تفریغ بودجه تبصره (۵) قوانین بودجه سال های ۱۳۹۶-۱۳۹۹ که موضوع اوراق بدهی و تامین منابع عمومی از محل آن را در بر می‌گیرد می پردازد. بررسی تفریغ برخی بندهای تبصره (۵) قانون بودجه طی این سال ها نشان می دهد که در سال ۱۳۹۶ مطابق بند (الف) انتشار اوراق تا سقف ۱۰۰ هزار میلیارد ریال، به برخی دستگاه ها برای اجرای طرح های دارای توجیه فنی، اقتصادی و مالی با تصویب شورای اقتصاد و تضمین بازپرداخت اصل و سود توسط خود دستگاه به دولت اجازه داده شده بود؛ اما این مهم عملیاتی نشد.

در سال ۱۳۹۷ نیز این بند همانند سال ۱۳۹۶ و با وجود مصوبات لازم شورای اقتصاد عملیاتی نشده و تامین مالی صورت نگرفته است. این در حالی است که عملکرد بند (ه) یعنی (اجازه واگذاری اسناد خزانه تا سقف ۹۵ هزار میلیارد ریال به طلبکاران) بیش از ۱۵۲ درصد بوده است. در سال ۱۳۹۸ برای طرح های دارای توجیه فنی و تایید شورای اقتصاد، هیچ تامین مالی از محل اوراق بدهی صورت نگرفته است. شایان توجه است، بندهای (ی) و (ط) این تبصره که به ترتیب اجازه تامین مالی به وزارت نفت، صمت و نیرو برای سرمایه گذاری طرح های توسعه و بازپرداخت تعهدات و تضامین وزارت نفت را از محل اوراق بدهی پیش بینی کرده بود، عملیاتی نشده است.

بند (الف) در سال ۱۳۹۹ برخلاف سال های قبل، عملیاتی شده است و حدود ۴۴ درصد از منابع بند تحقق یافته است. بر اساس بند (ح) که اجازه انتشار اوراق مالی اسلامی تا سقف ۱۰۰ هزار میلیارد ریال جهت بازپرداخت اصل و سود اوراق سررسید شده در سال ۱۳۹۹ به دولت داده شده بود، عملیاتی نشد. همچنین، بند (ط) این تبصره (انتشار اوراق مشارکت ارزی/ ریالی تا سقف ۳۵ هزار میلیارد ریال به منظور سرمایه گذاری در طرح های نفت و گاز با اولویت میادین مشترک وزارت نفت و طرح های زیربنایی و توسعه ای وزارت صمت و وزارت نیرو، با تضمین بازپرداخت اصل و سود توسط خود شرکت) همانند سال های گذشته عملیاتی نشده است.

جمع بندی

گزارش حاضر در نظر دارد تا اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور را مورد واکاوی قرار دهد؛ چراکه سطوح بهینه بدهی به ویژگی های اقتصادی خاص هر کشور، شرایط بازار مالی، رفتار دولت ها و عوامل خصوصی و میزان و نحوه کارکردهای چندگانه بدهی بستگی دارد. بررسی اوراق بدهی انتشار یافته طی دوره ۱۳۹۶-۱۴۰۰ نشان می دهد که در سال ۱۳۹۹ منابع حاصل از انتشار اوراق بدهی ۳۵ درصد منابع عمومی دولت را شامل می شود. به طور کلی حدود ۲۲ درصد منابع عمومی دولت از محل واگذاری دارایی های مالی در سال ۱۴۰۱ پیش بینی شده است. این در حالی است که این مهم در لایحه بودجه ۱۴۰۱ نسبت به قانون بودجه سال ۱۴۰۰ حدود ۳۰ درصد کاهش یافته است. همچنین بررسی انتشار اوراق بدهی در لایحه بودجه ۱۴۰۱ کل کشور نشان می دهد که تامین مالی از محل ایجاد بدهی با فروش اوراق مالی ۳۴ درصد کاهش یافته است.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط جمال کاکائی در سال ۱۴۰۰ انجام شده ‌است.