معرفی پروژه طرح مدیریت تعارض منافع

اهمیت منافع عمومی باعث شده است که این مهم همواره در معرض انواع مخاطرات قرار گیرد. لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی به پیشنهاد معاونت حقوقی رئیس جمهور در دستور کار دولت قرار گرفت و در سال ۱۳۹۸ مشتمل بر چهل ماده به مجلس ارسال شد. این لایحه در قالب چهار بخش کلیات، تشکیلات، الزامات و سایر مقررات تدوین شده و محتوای آن مشتمل بر شناسایی موقعیت های تعارض منافع، پیش بینی تشکیلات نظارتی و مدیریتی، تبیین الزامات ناظر بر چگونگی مدیریت تعارض منافع، تکالیف اشخاص مشمول و بیان ضمانت های اجرا می باشد.

کلیدواژگان: تعارض، منافع، لایحه، مدیریت

ضرورت و اهداف پژوهش

گفتمان تعارض منافع و اهمیت مدیریت آن همراه با توجه جدی حکومت ها به حقوق و منافع عامه شکل گرفته است. در هر کشوری به میزانی که نسبت به منافع عامه و عدم تضییع آن حساسیت بالاتری وجود داشته باشد، بستر مناسب تری جهت طرح و پیگیری موضوع تعارض منافع وجود دارد. در کشور ما، حساسیت نسبت به منافع عامه و صیانت از آن باید در سرلوحه سیاست گذاری عمومی کشور قرار گیرد. مقام اداری و یا هر مقام عمومی دیگری باید تنها یک هدف که منافع عمومی است را دنبال کند. اهمیت و حساسیت منافع عمومی موجب شده است که این مهم همواره در معرض انواع مخاطرات قرار گیرد. لایحه مدیریت تعارض منافع با عنوان تفصیلی «لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» در تاریخ ۱۳۹۸/۹/۴ از طرف دولت به مجلس تقدیم شد. این لایحه مشتمل بر چهل ماده در چهار بخش و ده فصل به نگارش درآمده است. در این پژوهش، محتوای لایحه مدیریت تعارض منافع نقد و بررسی شده است و جهت بهبود لایحه، اقداماتی ارائه شده است.

تحلیل حقوقی لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی

لایحه «نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی» به پیشنهاد معاونت حقوقی رئیس جمهور در دستور کار دولت قرار گرفت و با گذراندن مسیری چند ساله در سال ۱۳۹۸ مشتمل بر چهل ماده به مجلس ارسال شد. نظام حقوقی کشور اگرچه از دیرباز مصادیقی از تعارض منافع را با رویکردی جرم انگارانه تقنین کرده اما این لایحه را می توان سرآغاز رویکردی نو و حرفه ا ی در شناسایی و مدیریت این موقعیت دانست. این سند حقوقی چهل ماده ای پس از بررسی های تخصصی و جلسات متعدد در قالب چهار بخش کلیات، تشکیلات، الزامات و سایر مقررات تدوین شده و محتوای آن مشتمل بر شناسایی موقعیت های تعارض منافع، پیش بینی تشکیلات نظارتی و مدیریتی، تبیین الزامات ناظر بر چگونگی مدیریت تعارض منافع، تکالیف اشخاص مشمول و بیان ضمانت های اجرا می باشد.

در این لایحه در مواجهه با تعارض منافع، چه در سطح کلان قانون گذاری و چه در سطح مقررات گذاری، مبنا قرار دادن مصادیق که می تواند بسته به شرایط مختلف تغییر کند، محل اشتباه بوده و الگوها و اشکال تعارض منافع باید مبنا قرار بگیرد؛ لذا ماده ۳ لایحه که مصادیق تعارض منافع را مبنای تقنین قرار داده و در مواد بعدی هم به آن ارجاع شده، محل اشکال جدی است. همچنین وجود نهادهایی مثل هیئت های رسیدگی به تخلف اداری، نهاد حراست، دفاتر ارزیابی عملکرد و البته نهادهای جدیدالتأسیس مورد اشاره در لوایح و طرح های دیگر از جمله شورای عالی شفافیت که در لایحه شفافیت از سوی دولت معرفی شده، نشانگر بروکراسی متورم نهادهای حاکمیتی بوده است؛ بنابراین به نظر می رسد مطلوب آن بود که معماری نهادی این لایحه طبق ساختار موجود اداری کشور و توجه به ظرفیت های مردمی در نظارت بازطراحی شود.

نکته دیگری که در مورد شورای عالی نظارت باید مورد توجه قرار گیرد، ترکیب کاملاً یک سویه و دولتی تصمیم گیر در این شورا است؛ علی رغم دایره مشمولین گسترده این لایحه که مؤسسات مختلفی از جمله نهادهای نظامی، نظام های حرفه ای، قوه قضائیه، قوه مقننه و … دارد اما ترکیب منتخب شورا از میان مسئولین قوه مجریه انتخاب شده است؛ بنابراین با توجه به اقتضائات خاص هر یک از نهادها، باید ترکیب شورای عالی کاملاً مورد تجدید نظر قرار گیرد. بخش سوم لایحه از هشت فصل تشکیل شده است؛ اشکال مطروحه در این لایحه عبارتند از:

• منع یا تحدید اختیار شرکت در جلسه یا تصمیم گیری
• منع یا تحدید وظایف و اختیارات نظارتی و محاسباتی
• منع یا تحدید تصدی همزمان دو یا چند شغل یا پست
• منع یا تحدید فعالیت در شرکت های تجاری و مؤسسات غیرتجاری انتفاعی
• اعلام و تحدید کسب درآمد
• منع یا تحدید استفاده از خدمات مشاوره
• منع یا تحدید دادن و گرفتن کمک
• منع یا تحدید گرفتن هدیه

راهکارهای مدیریت تعارض منافع

در ادامه راهکارهای مدیریت تعارض منافع ارائه شده است.

• آشکارسازی منافع: وقتی فرد در جایگاه عمومی قرار گرفت، متناسب با سطح و اقتدار تفویض شده، امکان تعارض منافع برای او محتمل است؛ لذا در این وضعیت از راهکار آشکارسازی استفاده می شود تا فرد همه منافع مرتبط که امکان دارد در آینده برای او تعارض منافع ایجاد کند را آشکار و اعلام کند. از تکنیک اشکارسازی در لایحه مذکور استفاده نشده است و امید است در آیین نامه های اجرایی به آن اشاره شود.
• شفافیت: اگر شفافیت را به معنای گسترده ی آن در نظر بگیریم، حتی راهکار آشکارسازی را نیز در بر می گیرد. شفافیت در لایحه حکمرانی ناظر به ارائه اطلاعات عمومی توسط مسئول دولتی است؛ مسئول دولتی مجموعه نهادها اعم از مالی، نیروی انسانی، سیاست ها و … و عملکرد خود در راستای آن نهادها را برای عموم مردم شفاف می کند. این راهکار به دلیل افزایش نظارت عمومی بر مسئول دولتی، یکی از مهم ترین مسیرهای کاهش اثرات سوء تعارض منافع است. در لایحه مذکور از این راهکار استفاده نشده است. برای مثال فعالیت شغلی همزمان، هدیه های دریافتی، داشتن کمتر از ۵درصد سهام و … اگر با شفافیت همراه می شد، قطعاً پیشگیری بهتری از تعارض منافع صورت می گرفت.
• گزارش گری تعارض منافع: گزارش گری تعارض منافع قبل از گزارش گری تخلف صورت می گیرد. گزارش گری تعارض منافع توسط عموم مردم و به طور خاص کارمندان هر بخش صورت خواهد گرفت. ماده ۳۴ همین لایحه تقریباً چنین هدفی داشته است اما صرفاً به کارکنان مشمول قانون محدود شده است در حالی که گزارشگری تعارض منافع می تواند دامنه ی شمول بیشتر و همراه با سامانه ای مجزا در دستور کار شورای عالی مدیرت تعارض منافع قرار گیرد.
• توکیل کور: این راهکار ناظر به واگذاری حق مالکیت یا اختیار کارمند بر منافع شخصی است که به نحوی مکمل تکنیک آشکارسازی منافع است. دراین راهکار معمولاً امانت داران نسبت به اموال، اختیار تام دارند و مالکین هیچ گونه اطلاعی از محل سرمایه گذاری و هلدینگ های توکیل نداشته و حقی برای دخالت در تصمیم گیری و مدیریت اموال ندارند.
• راهکارهای فرهنگی-اخلاقی: مجموعه ای از تکنیک ها و مکانیسم های نرم اجتماعی برای مدیریت تعارض منافع در سازمان های مختلف قابل استفاده است. این تکنیک ها شامل کدهای اخلاقی، تعهدنامه و مرامنامه ها، تشویق افراد یا واحدهای فعال در مدیریت تعارض منافع و … می شوند. این راهکارها می توانند در سطح سازمانی و در قالب آیین نامه ها ی اجرایی با رویکرد فرهنگ سازی اشاره شده در لایحه، تدوین و پیاده شوند.

جمع بندی

گفتمان تعارض منافع و اهمیت مدیریت آن همراه با توجه جدی حکومت ها به حقوق و منافع عامه شکل گرفته است. لایحه نحوه مدیریت تعارض منافع در انجام وظایف قانونی و ارائه خدمات عمومی در سال ۱۳۹۸ از طرف دولت به مجلس ارسال شد. این لایحه دارای اشکالاتی بوده است؛ راهکارهای مدیریت تعارض منافع در جهت رفع اشکالات لایحه عبارتند از: آشکارسازی منافع، شفافیت، گزارش گری تعارض منافع، توکیل کور و راهکارهای فرهنگی-اخلاقی.

این مطالعه در اندیشکده شفافیت برای ایران و توسط مهدی فلاحیان در سال ۱۳۹۹ انجام شده است.