تعیین حدود اختیارات شرکت ملی گاز ایران با بررسی تجربه نروژ و روسیه

بررسی ساختار صنعت نفت و گاز در دو کشور نروژ و روسیه نشان دهنده وجود یک ساختار مدیریتی یکپارچه در بخش بالادستی و پایین دستی است. این دو کشور با برقراری انحصار در بخش انتقال گاز موجب توسعه صادرات گاز و با شکستن انحصار در بخش اکتشاف و تولید گاز موجب افزایش تولید گاز شده‌اند. لذا مهم‌ ترین موردی که می‌توان از آن الگو گرفت، اصلاح یکپارچگی ساختار صنعت نفت و گاز کشور در بخش بالادستی و پایین دستی است که می‌تواند در تدوین اساسنامه شرکت ملی گاز مورد توجه قرار بگیرد.

ضرورت و اهداف پژوهش

مدیریت تولید گاز در کشور (بخش بالادستی) در اختیار شرکت ملی نفت و مدیریت مصرف گاز (بخش پایین‌دستی) برعهده شرکت ملی گاز است و علیرغم برنامه ‌ریزی ‌های وزارت نفت تاکنون هماهنگی مناسبی بین این دو شرکت برقرار نشده و کشور بارها شاهد بروز مشکلاتی در زمینه تأمین گاز مصارف مختلف داخلی و حتی اختلال در تأمین تعهدات صادرات گاز بوده است. برای تدوین اساسنامه شرکت ملی گاز و تعیین حدود وظایف و اختیارات آن مطالعه ساختارهای موفق تولید، توزیع و مصرف گاز در کشورهای دیگر، ضروری است. بدین منظور در این پژوهش ساختار تولید و توزیع گاز در دو کشور نروژ و روسیه مورد مطالعه قرار می‌گیرد.

ساختار نفت و گاز در کشور نروژ

نروژ سومین صادرکننده گاز دنیا است و به‌رغم تجربه نه چندان طولانی خود در صنعت نفت و گاز، دارای یکی از بالغ‌ترین ساختارهای نهادی در حوزه نفت و گاز می باشد. تفکیک نقش‌ های حکمرانی و تصدی به خوبی در این کشور انجام شده و دولت مالکیت کامل دو شرکت بزرگ نفت و گاز به نام‌های پتورو و گسکو را دارا است. همچنین عمده سهام شرکت بزرگ استات‌اویل نیز از آن دولت است. در حوزه امور عملیاتی نفت و گاز، اداره گاز و انرژی مهم‌ترین اداره وزارت نفت و انرژی نروژ می باشد. مهم ‌ترین وظایف این اداره مشتمل بر تعیین سیاست ‌های اکتشاف، توسعه و تولید از میادین نفت و گاز فلات قاره نروژ و نظارت بر آن‌ها، نظارت بر زنجیره گاز، تحلیل ‌های اقتصادی از فعالیت‌ های نفتی (شامل تخمین و ارزیابی بودجه ملی تحقیقات حقوقی مربوط به فعالیت‌های نفتی) است. در انتقال و صادرات گاز نروژ به سایر کشورهای اروپایی، مورد مهم انحصار دولت در شبکه انتقال بالادستی گاز طبیعی است. البته امتیاز اکتشاف، توسعه و تولید به بخش خصوصی نیز واگذار شده است. پارامتر مهم دیگر وجود یک رگولاتور با بدنه بسیار قوی به نام اداره نفتی نروژ است که چارچوب تمام فعالیت‌ها را تنظیم کرده و بر حسن اجرای آنها نظارت می‌کند. نقش این اداره در مدیریت بخش نفت و گاز به قدری مهم است که رئیس آن را هیئت دولت انتخاب می‌کند و از زمان تأسیس آن تا‌کنون تنها دو دفعه تغییر ریاست داشته است.

ساختار نفت و گاز در کشور روسیه

روسیه به عنوان اولین صادرکننده گاز جهان نقش مهمی در تأمین انرژی جهان به ویژه اروپا دارد. شرکت گازپروم به‌عنوان بزرگترین شرکت متولی امور گازی کشور روسیه، از ابتدای فعالیتش در قالب وزارت صنایع گاز، تمام فعالیت ‌های بالادستی تا پایین‌ دستی گاز را اجرا و مدیریت ‌کرده‌ است. انجام عملیات اکتشاف، حفاری، بهره ‌برداری و انتقال گاز، این شرکت را به یکی از زبده‌ترین شرکت‌ های این عرصه تبدیل نموده است. شرکت گازپروم مالک سیستم تأمین گاز سراسری است که قانونا باید در اختیار دولت یا شرکتی باشد که دولت بیش از ۵۰ درصد سهام آن را دارا است.

وزارت انرژی فدراسیون روسیه مهم ‌ترین قسمت سیستم مدیریتی صنعت نفت و گاز فدراسیون روسیه است. این وزارتخانه به‌ عنوان بدنه اجرایی دولت وظیفه تهیه و اجرای سیاست ‌های دولت و تنظیم مقررات را در بخش نفت و سوخت برعهده دارد. بنابراین در روسیه نیز ساختار کلی صنعت نفت و گاز دولتی بوده اما در بعضی بخش‌ ها به منظور ایجاد رقابت همانند توسعه میادین بخش خصوصی نیز ورود پیدا کرده است.

ساختار شرکت ملی گاز ایران

شرکت ملی گاز ایران یکی از چهار شرکت اصلی وزارت نفت جمهوری اسلامی ایران است که در حوزه عملیات پایین‌ دستی صنعت گاز فعال می باشد. در حال حاضر ۱۰۰ درصد سهام شرکت ملی گاز متعلق به دولت است و برنامه‌ ریزی و نظارت کلان زنجیره عرضه گاز توسط وزارت نفت و با همکاری شرکت ملی نفت انجام می‌ گیرد.

ماهیت دولتی شرکت ملی گاز ایران و رابطه پیچیده ذینفعان آن باعث شده که تفکیک مناسبی بین وظایف حاکمیتی و وظایف تصدی ‌گری این شرکت انجام نشده باشد و شاید بتوان گفت که عمده مشکل نحوه مدیریت بخش نفت و گاز مربوط به همین عدم تفکیک وظایف حاکمیتی و تصدی‌ گری است که رفع این مورد می‌تواند کارگشای بسیاری از مشکلات نه ‌تنها در صنعت نفت و گاز، بلکه در سایر صنایع کشور نیز باشد.

پیشنهادات:

جهت بررسی چگونگی حضور شرکت ‌های ملی گاز و نفت ایران برای مدیریت صنعت گاز می‌توان سناریوهای زیر را در نظر گرفت:

• وضعیت فعلی مدیریت صنعت گاز ادامه یابد؛
• شرکت ملی گاز ایران علاوه بر وظایف فعلی خود، امکان حضور در بالادست صنعت گاز را دارا باشد؛
• شرکت ملی گاز ایران تنها در بالادست صنعت گاز فعالیت کند؛
• شرکت ملی گاز و نفت ایران ادغام‌ شده و تحت عنوان یک شرکت فعالیت کنند؛

پس از بررسی ساختار حاکمیت کشورهای نروژ و روسیه در حوزه گاز، پیشنهادهای زیر ارائه می‌شود:

• ایجاد نظام رگولاتوری و رگولاتور قدرتمند: در هر دو کشور نروژ و روسیه، نظام رگولاتوری بسیار قوی وجود دارد که علاوه بر وضع مقررات مطابق با سیاست ‌های کشور، توان جلوگیری از نقض این مقررات را نیز دارد. بنابراین وزارت نفت ایران باید به دنبال این موضوع باشد که وظایف حاکمیتی خود را به گونه ای صحیح انجام داده و بُعد برنامه ‌ریزی و هماهنگی خود را تقویت نماید.
• ضرورت مدیریت واحد صادرات گاز: وجود یک و تنها یک مرجع صادرکننده گاز جهت جلوگیری از سردرگمی و رفع مسئولیت در این حوزه ضروری است. برخی از قراردادهای حوزه صادرات گاز تنها در صورتی قابل انعقاد هستند که متولی بخش صادرات که شرکت ملی گاز است توانایی ورود به بخش اکتشاف و تولید را داشته باشد.
• ضرورت استفاده از قدرت ژئوپلیتیکی گاز طبیعی: دیدگاه ژئوپلیتیکی نسبت به صنعت گاز در هر دو کشور روسیه و نروژ (بخصوص روسیه) حاکم است. با توجه به جایگاه مهم ایران در ذخایر گازی جهان، نقش ژئوپلیتیکی گاز برای ایران دو چندان می‌ شود و می‌ توان با مدیریت واحد بر صنعت گاز، توان استفاده از قدرت ژئوپلیتیکی گاز طبیعی را بهبود بخشید.
• ایجاد فضای رقابتی بین شرکت ‌های توسعه‌دهنده میدان: در ساختار حاکمیت صنعت گاز دو کشور نروژ و روسیه، وجود رقابت میان شرکت ‌ها در صنعت گاز در بخش اکتشاف و تولید (نه در انتقال گاز) وجود دارد که موجب بهبود وضعیت تولید و ایجاد فضایی رقابتی در این حوزه شده است.

 جمع‌بندی

عدم یکپارچگی ساختاری صنعت گاز کشور موجب می‌ شود که شرکت ملی گاز در بسیاری از قراردادهای صادراتی با مشکلاتی مواجه شود و بعضا امکان عقد این قراردادها فراهم نباشد. از طرفی در بخش اکتشاف و تولید گاز عدم امکان ورود بخش خصوصی باعث کاهش تولید گاز شده است که برقراری امکان قانونی ورود شرکت ‌های مستقل و غیردولتی، می‌تواند این مشکل را برطرف نماید. رفع تمامی این مشکلات نیاز به ایجاد یک نظام رگولاتوری قدرتمند در درون حاکمیت دارد که بتواند قوانین و مقررات مورد نیاز را مطابق با سیاست ‌های کشور وضع کرده و از اجرا شدن آن‌ ها توسط نهادهای ذیربط اطمینان حاصل کند.

این مطالعه توسط اندیشکده سیاستگذاری صنعتی امیرکبیر با همکاری جواد سلیمان‌پور و به سفارش مرکز پژوهش ‌های مجلس شورای اسلامی در سال ۱۳۹۸ انجام شده است.

محصول مرتبط: