تحلیل وضعیت و مدیریت سرمایه گذاری دولتی در ایران

سرمایه گذاری توسط نهادهای خصوصی و دولتی یک محرک اصلی رشد و ایجاد شغل است. در کوتاه مدت، هر دو سرمایه گذاری دولتی و خصوصی می توانند با افزایش تقاضای کل بر تولید و اشتغال تاثیر بگذارند. سرمایه گذاری دولتی نیز از طریق کانال های متعددی باعث ایجاد اثرات جانبی عرضه می شود. با توجه به ماهیت مکمل سرمایه گذاری دولتی، این نوع سرمایه گذاری می تواند به عنوان یک کاتالیزور برای توسعه بخش خصوصی و ارتقای بهره وری عمل کند.

ضرورت و اهداف پژوهش

سرمایه گذاری دولتی در کشورهای درحال توسعه ایران به عنوان یک ابزار سیاستی قدرتمند است که می تواند در جهت سیاست های رشد اقتصادی و ثبات نقش داشته باشد. افزایش سرمایه گذاری دولتی از دو کانال بر اقتصاد اثرگذار است؛ نخست اینکه مشابه سایر هزینه های دولت، تولید کل و اشتغال را از طریق ضریب تکاثری مالی کوتاه مدت افزایش می دهد که میزان این ضریب بر اساس وضعیت اقتصادی کشورها متفاوت است. دوم اینکه ممکن است اثر جانشینی بر سرمایه گذاری خصوصی با توجه به ماهیت مکملی خدمات زیرساختی داشته باشد. به لحاظ نظری اگر سرمایه گذاری دولتی در حیطه بخش خصوصی و فعالیت های تولید وارد شود، به عنوان جایگزینی قدرتمند برای بخش خصوصی عمل می کند و اگر سرمایه گذاری بخش دولتی در حیطه کالاهای دولتی و زیرساختی باشد به عنوان بخش مکمل برای سرمایه گذاری خصوصی عمل می کند. افزون بر اثر اقتصادی، سرمایه گذاری عمومی نقش کلیدی در تحقق اهداف اجتماعی و زیست محیطی ایفا می کند. از این رو در این پژوهش به بررسی وضعیت سرمایه گذاری دولتی در ایران و ارائه پیشنهادهای سیاستی جهت بهبود مدیریت سرمایه گذاری دولتی در کشور پرداخته شده است.

تحلیل وضعیت سرمایه گذاری دولتی در ایران

براساس آخرین آمارهای منتشر شده از صندوق بین المللی پول (2023) سهم سرمایه گذاری ثابت ناخالص دولت به تولید ناخالص داخلی در جهان 5/3 درصد، در اقتصادهای پیشرفته 3 درصد، در اقتصادهای نوظهور و درحال توسعه 1/4 درصد گزارش شده است. در کشورهای درحال توسعه مانند ایران که صادرات کالاهای خام از منابع اصلی تأمین سرمایه گذاری دولت بوده است، سهم سرمایه گذاری دولتی به تولید ناخالص داخلی 1/3 درصد است.

در این گزارش از دو شاخص برای تحلیل وضعیت سرمایه گذاری دولتی در ایران استفاده شده است؛

شاخص تشکیل سرمایه ثابت ناخالص دولتی

طی دوره زمانی 1357 تا 1402 سهم تشکیل سرمایه ثابت ناخالص دولتی از کل سرمایه گذاری در اقتصاد به طور متوسط 29 درصد بود که قسمت عمده آن نیز به بخش ساختمان مربوط می شود. مقایسه سرمایه گذاری دولتی در طول برنامه های توسعه نشان داد که بالاترین رشد سرمایه گذاری دولتی در طول برنامه اول توسعه بوده که به طور متوسط با نرخ رشد 65/31 درصد است و منجر به نرخ رشد اقتصادی به میزان 13/13 درصد شده است (بالاترین نرخ رشد اقتصادی در طول برنامه های توسعه). همچنین در برنامه سوم توسعه با نرخ متوسط 09/28 درصد رشد درآمدهای نفتی، سرمایه گذاری دولتی به طور متوسط به اندازه 34/11 درصد رشد یافته و درنتیجه رشد اقتصادی نیز به طور متوسط به 29/12 درصد رسیده است؛ بنابراین می توان گفت متغیرهای مهمی بر رشد سرمایه گذاری های دولتی اثرگذار هستند که از جمله آن می توان به درآمدهای نفتی اشاره نمود.

شاخص اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای (عمرانی)

عملکرد اعتبارات عمرانی کشور در بودجه های سنواتی، در طول سال های 1363 تا 1402 نشان داد؛ این متغیر با نواسانات زیادی همراه بوده است، به طوری که در سال 1363 از رشد 44- درصد به رشد 45/12- درصد 1402 رسیده است. بالاترین میزان اعتبارات عمرانی در سال 1395 با رشد 89/277 درصد بود که به دلیل افزایش بودجه عمرانی نسبت به سایر بخش ها، تسویه و کاهش بدهی های دولت بود و باعث رشد اقتصادی 9 درصدی و تورم تک رقمی برای ایران شده است. همچنین بررسی و تقابل اعتبارات عمرانی با ارزش افزوده بخش های مختلف اقتصادی نشان داد که سهم اعتبارات عمرانی به رشد ارزش افزوده در بخش خدمات با 55 درصد، در بخش صنایع و معادن با 21 درصد، در بخش کشاورزی، جنگلداری و ماهیگیری با 13 درصد و در بخش نفت و گاز با 11 درصد به طور متوسط در سال های 1395-1402 برآورد شده است. این موضوع نشان از نقش بارز دولت در تامین اعتبارات مربوط به بخش های آموزش، زیرساخت های حمل و نقل و منابع آبی دارد.

وضعیت سرمایه گذاری دولتی در منتخبی از کشورهای پیشرفته، نوظهور و در حال توسعه کم درآمد

بررسی ها نشان داده است که کشورهای درحال توسعه کم درآمد، در بخش دولتی به طور میانگین سهم نزدیک به 5 درصد از تولید ناخالص داخلی خود را به سرمایه گذاری اختصاص داده است. در میان این کشورها، افغانستان با میانگین سهمی معادل 75/14 درصد بالاترین میزان سهم تشکیل سرمایه ثابت ناخالص دولتی به تولید ناخالص داخلی را به خود اختصاص داده است.

کشورهای نوظهور دارای میانگین بالاتری از سهم سرمایه گذاری دولتی به تولید ناخالص داخلی هستند. این موضوع می تواند به دلیل بالاتر بودن سهم سرمایه گذاری دولتی از مخارج کل دولت ها و بزرگ تر بودن اندازه دولت در این گروه از کشورها باشد. در میان این کشورها اقتصاد خاص چین نیز با وجود چندین صندوق سرمایه گذاری دولتی و حمایت های دولت از صنعت، تفاوت چشمگیری را در سهم سرمایه گذاری دولتی نشان می دهد.

همچنین کشورهایی که از اقتصاد پیشرفته برخوردارند، به دلیل جذب و توسعه سرمایه گذاری خصوصی، از سهم سرمایه گذاری دولتی کمتری برخوردار هستند. چرا که در اکثر کشورهای توسعه یافته، حرکت رشد اقتصادی توسط شرکت های بخش خصوصی و بعضا با حمایت و نظارت دولت ها انجام می گیرد و سرمایه گذاری غیردولتی کمک شایانی به رشد اقتصادی کشورهای این گروه می نماید. از این رو به طور میانگین تنها 62/3 درصد از تولید ناخالص داخلی این کشورها به سرمایه گذاری دولتی تعلق گرفته است.

ارائه پیشنهادهای سیاستی

با توجه به نقش وزارت امور اقتصادی و دارایی در حوزه های سیاست گذاری مالی، تامین مالی، مقررات گذاری و نظارت، پیشنهادهای سیاستی زیر در راستای بهبود مدیریت سرمایه گذاری دولتی در ایران مطرح شده است:

• تقویت و الزام اجرای چهارچوب های پایدار مالی و سقف بدهی: ایجاد و پایش قوانین منسجم و الزام آور برای سقف بدهی دولت و قواعد مالی پایدار، با تمرکز بر افزایش مالی و قابلیت پیش بینی بودجه؛
• ارتقای تدوین و پیاده سازی استراتژی های ملی و بخشی سرمایه گذاری با هدف گذاری دقیق: تقویت فرایند تدوین استراتژی ها با برآورد هزینه ها و تعیین شاخص های عملکردی قابل اندازه گیری برای هماهنگی بیشتر با بودجه؛
• بهبود هماهنگی و شفافیت در انتقال منابع و همکاری با دولت های محلی و سایر نهادها: ایجاد نظام های شفاف تخصیص منابع، ثبت دقیق تعهدات و رصد پروژه های مشارکتی جهت جلوگیری از تعارض و دوباره کاری؛
• نهادینه سازی ارزیابی فنی، اقتصادی و مالی پروژه ها با دستورالعمل های استاندارد و نظارت موثر: الزام ارزیابی جامع و تحلیل ریسک به صورت منظم و اجرای دستورالعمل های واحد در همه پروژه ها،
• ارتقای شفافیت و نظارت در فرایندهای مناقصه و تامین منابع پروژه های سرمایه ای: بهبود نظام های نظارت، پاسخگویی و رسیدگی منصفانه به شکایات در فرایندهای خرید و پیمانکاری؛
• تضمین تخصیص و پرداخت به موقع منابع مالی برای اجرای پروژه ها بر اساس پیش بینی های نقدینگی، تقویت هماهنگی بین برنامه ریزی مالی و پرداخت های واقعی به وزارتخانه ها و دستگاه ها برای جلوگیری از وقفه در اجرای پروژه ها.

جمع بندی

سرمایه گذاری دولتی در کشورهای درحال توسعه به عنوان یک ابزار سیاستی قدرتمند است که می تواند در جهت سیاست های رشد اقتصادی و ثبات نقش داشته باشد. در کشورهای درحال توسعه مانند ایران که صادرات کالاهای خام از منابع اصلی تامین سرمایه گذاری دولت بوده است، سهم سرمایه گذاری دولتی به تولید ناخالص داخلی 1/3 درصد است. همچنین عملکرد اعتبارات عمرانی کشور در بودجه های سنواتی نشان داد؛ این متغیر با نواسانات زیادی همراه بوده است، بالاترین میزان اعتبارات عمرانی در سال 1395 با رشد 89/277 درصد بود که به دلیل افزایش بودجه عمرانی نسبت به سایر بخش ها، تسویه دولت بود و باعث رشد اقتصادی 9 درصدی و تورم تک رقمی برای ایران شده است. با توجه به نقش وزارت امور اقتصادی و دارایی در حوزه های سیاست گذاری مالی و مقررات گذاری پیشنهادهای سیاستی در راستای بهبود مدیریت سرمایه گذاری دولتی در ایران در این گزارش مطرح شده است.

این مطالعه در پژوهشکده امور اقتصادی با همکاری مریم حیدریان، محمد حجتی، زهرا ضامن قدیرلی و ایمان رفیعی در سال 1404 انجام شده است.