مروری بر روند تغییرات بودجه فرهنگی کشور در چهار دهه اخیر
مروری بر جایگاه فرهنگ در قوانین بودجه و انواع اعتبارات فرهنگی و دستگاه های مرتبط کشور در چهار دهه اخیر
در نظام بودجه ریزی کشور، فرهنگ یکی از ارکان ثابت آن بوده است، اما ترکیب آن به مرور زمان و با توجه به تجربیات به دست آمده دچار تحولاتی شده است. مطابق آنچه گردآوری شده از سال ۶٠ تا ٩٩ بودجه یا اعتبارات فرهنگی از روند رو به رشدی برخوردار است. لذا با ارزیابی نسبت این اعتبارات با بودجه عمومی کشور و وزن دهی به آن بر اساس نرخ های رسمی و غیررسمی، بودجه فرهنگی با نرخ رسمی دلار از 500 میلیون دلار در سال 1360 به 2500 میلیون دلار در سال 1399 رسیده، در مقابل با نرخ غیررسمی از 148 میلیون دلار به 309 میلیون دلار رسیده است که دارای روند روبه رشدی است.
ضرورت و اهداف پژوهش
یکی از ویژگی های مهم نظام های سیاستگذاری و برنامه ریزی در کشورهایی که از روش مدرنیسم تبعیت می کنند، برخورداری از خرده نظام بودجه ریزی است. بودجه ریزی به عنوان یک عینیت برآمده از سیاست ها و برنامه ها است. به همین دلیل است که اسناد بودجه ریزی یکی از منابع ارزشمند در مطالعات سیاست پژوهی به شمار می آید. این گزارش که به منظور رصد وضعیت بودجه فرهنگی تنظیم شده است به بررسی جایگاه فرهنگ در قوانین بودجه و انواع اعتبارات فرهنگی و دستگاه های مرتبط می پردازد. طبق روال بودجه ریزی در کشور مبلغی که سالانه به عنوان بودجه تصویب شده، بنا به دلایل مختلفی به دستگاه مربوطه تخصیص پیدا نمی کند، اما مسلم است که معمولا حداقل ٧٠ درصد از بودجه مصوب در تخصیص تحقق می یابد. لذا این پژوهش با ملاک قرار دادن قانون بودجه 1399 ردیف های فرهنگی سنوات پیش از آن را، گردآوری و مقایسه می کند.
سهم بودجه فرهنگی از بودجه عمومی کشور
بودجه عمومی کشور شامل برآورد هزینه های مربوط به کلیه امور و برنامه هایی است که توسط دستگاه ها و نهادهای دولتی و عمومی اجرا می شود. نسبت بودجه فرهنگی به بودجه عمومی کشور در این چهل سال (از سال 60 تا 99) تفاوت چشمگیری را نشان نمی دهد. این نسبت از سطح مشخصی فراتر نرفته و همواره میان ١ تا ۴ درصد در نوسان بوده است. کمترین آن 1.26 درصد در سال 1360 و بیشترین آن 3.6 درصد در سال 1391 بوده است. بودجۀ فرهنگی در حالی که در سال ١٣٧٢بیشترین رشد را داشته اما نتوانسته سهم خود را بیش از ٢.٧درصد بالا ببرد. بررسی ها نشان دهنده سهم پایین بودجه فرهنگی از بودجه عمومی کشور است؛ به گونه ای که این نسبت در بیشتر اوقات کمتر از ٣ درصد است و تنها در نه سال بیش از ٣ درصد بود و حداکثر به ٣.۶ درصد رسید. در مقابل ١٧ سال از ٢ تا ٢.٩٩ درصد بود و ١۴ سال نیز کمتر از ٢ درصد بود. همچنین در این چهار دهه سهم بودجه فرهنگی از بودجه عمومی کشور هیچ گاه کمتر از ١.٢۶ درصد نبوده است.
مقایسه اعتبارات فصول فرهنگی
بودجه فرهنگ در دهۀ 1390 بین ۴ تا ١٠ هزار میلیارد تومان در نوسان است. کمترین آن در سال 1390 با رقم ۴ هزار و ٢٢۴ میلیارد تومان قرار دارد. سال ١٣٩۶ با رقم ١٠ هزار و ٩٠٢ میلیارد تومان در بالاترین سطح خود قرار دارد. لازم است با رویکردهای سیاستگذارانه در بودجه فرهنگی، حجم اعتباراتی که برای آنها در دهه 90 درنظر گرفته شده را بررسی کرد؛ چرا که برخی از فصول می توانند اهمیت بیشتری داشته و برای سیاستگذار از جایگاه بهتری برخوردار باشند.
- دین و مذهب: بیشترین سهم را از برنامه های فرهنگی داشته است. در طی دهه 1390 بین ۴۴ درصد در سال 1391 تا ۴٨ – درصد در سال ١٣٩٢ در نوسان بوده است. سهم این فصل از اعتبارات فرهنگی با توجه به فراز و نشیب بسیار هیچ گاه کمتر از ١٧ درصد نبوده و از ٢٨.٢ درصد نیز تجاوز نکرده است؛
- ورزش و تفریحات: میزان رشد این اعتبارات بین ۵٠.۵ درصد در سال ١٣٩۴ تا ٣۶.٣ ‑ درصد در سال ١٣٩٧ در نوسان است. سهم سالانه این فصل از بودجه فرهنگی تفاوت چندانی را در این دهه نشان نمی دهد و بین ١۵ تا ٢٠ درصد قرار دارد؛
- فرهنگ و هنر: نوسانات تخصیص بودجه به این فصل در طی این ده سال بسیار بالاست. چنانکه از ۶٩.٩ درصد افزایش در سال ١٣٩۵ تا ١۴.٨ ‑ درصد در سال ١٣٩٧ متفاوت است. در سهم این فصل از اعتبارات فرهنگی اختلاف چندانی مشاهده نمی شود؛
- میراث فرهنگی: رشد اعتبارات این فصل بین ۴۵.٣ درصد در سال ١٣٩۵ که بیشترین افزایش را نشان می دهد تا ۴٧.۵ ‑ درصد در سال ١٣٩٧ که کمترین رشد و درواقع بیشترین کاهش را نشان می دهد در نوسان است. این نوسانات در سهم پایین این فصل از اعتبارات فرهنگی که حداکثر٨.٢ درصد را شامل می شود، چندان معنی دار نیست. با این حال پایین ترین سهمی که برای این فصل وجود دارد ۵.٢ درصد مربوط به سال ١٣٩٧ است که بیشترین کاهش را نیز در این دهه داشته است؛
- رسانه: اعتبارات فصل رسانه اگرچه در این ده سال نوسانات زیادی را به خود ندیده و در بازه ۴١.۵ درصد و ٨.٢ ‑ درصد قرار دارد، اما روند رشد اعتبارات آن سیری نزولی دارد. سهم آن از اعتبارات فرهنگی در وضعیت مناسبی قرار دارد. کمترین حد آن ١٩ درصد در سال 1396 بوده و بیشترین سهم آن هم در حد ٢۶.٧ درصد در سال ١٣٩٨ بود؛
- گردشگری: میزان رشد اعتبارات گردشگری در دهه ٩٠ روند پرچالشی دارد. در حالی که در سال ١٣٩۶ افزایش ٩٠ درصدی رخ داده است، در سال ١٣٩٧ به یکباره ۵٢ درصد کاهش می یابد. در این روند اما سهم پایین این فصل از اعتبارات فرهنگی در سطح خود باقی مانده و در بهترین حالت در سالی که بیشترین رشد را داشته توانسته سهمی ۵.٩ درصدی از اعتبارات فرهنگی به دست آورد؛
- صنایع دستی: میزان رشد اعتبارات سالانه در این فصل بسیار متفاوت است، زیرا در سال 1395 اعتبارات آن نسبت به سال قبل ١۶٨.۶ درصد افزایش می یابد؛ اما دو سال بعد 45 درصد کاهش را نشان می دهد. با این حال سهم اندک این فصل در این دهه عموما رو به افزایش است؛ یعنی در سال 1390 سهم آن از اعتبارات فرهنگی که ٠.۵ درصد بود در سال 1399 به ١.٢ درصد رسید؛
- تحقیق و توسعه در امور فرهنگ، تربیت بدنی و گردشگری: این فصل از جمله فصولی است که تغییرات برنامه ای در آن بسیار قابل توجه است؛ یعنی در طی این ده سال برنامه هایی قرار گرفته یا خارج شدند که این امر بر میزان اعتبارات و روند رشد و سهم آن تاثیرگذار بوده است. درصد رشد اعتبارات این فصل از 9- در سال 90 به 35 درصد در سال 99 رسیده است.
مقایسه اعتبارات برنامه های فرهنگی
مهمترین جز در بودجه فرهنگی، برنامه ها هستند. برنامه ها مجموعه ای از فعالیت ها هستند که توسط دستگاه ها به انجام می رسند. در واقع بودجه دستگاه ها با برنامه هایی تعیین می شود که بر اساس اهداف و وظایف قانونی آن ها تعریف شده اند و مورد نظارت دستگاه های ناظری همچون دیوان محاسبات قرار می گیرند. از مجموع چند برنامه دارای اشتراک موضوعی، یک فصل شکل می گیرد. در سال 1390 تعداد برنامه های فرهنگی شامل ٧۶ عنوان بود، اما در سال پایانی دهه 1399 به ١٢٩ برنامه رسید. این روند افزایشی تنها در سال ١٣٩۴ کاهش چشمگیری یافت و به ۶۶ برنامه رسید، اما در دیگر سنوات روند افزایشی خود را حفظ کرد. آنچه به دست آمده نشان می دهد در این ده سال برنامه هایی چون برنامۀ تامین، تولید و پخش سیمای سراسری، برنامۀ حمایت از مدارس و طلاب علوم حوزوی و برنامۀ گسترش ورزش همگانی بیشترین اعتبارات را دریافت کرده اند. همچنین برنامه هایی چون برنامۀ ساماندهی و نظارت بر امور خیریه، برنامۀ شناسایی و حفظ میراث فرهنگی ناملموس و برنامۀ مقاوم سازی ساختمانها کمتریـن اعتبارات را در میان دیگر برنامه های دوره خود دریافت کرده بودند.
جمع بندی
در این گزارش سعی بر آن است که بودجه فرهنگی بررسی شود و بر اساس آن به سیاستگذاران که در پی بهبود سیاست ها و برنامه های فرهنگی هستند، تصویر و شناختی از این موضوع ارائه دهد. در این راستا با مروری بر قوانین بودجه طی ۴٠ سال گذشته و شناسایی اعتبارات فرهنگی در قالب مقایسه های چهار دهه، یک دهه و حتی یکساله، ابعاد مختلفی از بودجه فرهنگی در جمهوری اسلامی ایران ارائه شد. بررسی ها نشان دهنده سهم پایین بودجه فرهنگی از بودجه عمومی کشور است؛ به گونه ای که این نسبت در بیشتر اوقات کمتر از ٣ درصد است. بودجه فرهنگ در دهه 1390 بین ۴ تا ١٠ هزار میلیارد تومان در نوسان بوده است. کمترین آن در سال 1390 با رقم ۴ هزار و ٢٢۴ میلیارد تومان قرار دارد. سال ١٣٩۶ با رقم ١٠ هزار و ٩٠٢ میلیارد تومان در بالاترین سطح خود قرار دارد.
این مطالعه در پژوهشگاه فرهنگ، هنر و ارتباطات، مرکز رصد فرهنگی کشور توسط ابراهیم غلامپور آهنگر در سال 1400 انجام شده است.
