سلسله یادداشت های سیاستی برای دولت چهاردهم

یادداشت رضا پورکاویان، مدیر مرکز ارزیابی سیاستی ایران

در این نوشتار، 4 یادداشت سیاستی به قلم رضا پورکاویان مدیر مرکز ارزیابی سیاستی ایران درج شده است. این یادداشت ها، به منظور ارائه راهبرد به دولت چهاردهم تنظیم شده اند.

1) بازار سایه ها و زوال عقلانیت در حکمرانی

یکی از محورهای گفتمانی دولت چهاردهم و شخص رئیس جمهور، تاکید بر «تخصص گرایی» در عرصه سیاست گذاری بوده است. با این حال، ضروری است میان مرجعیت تخصص در یک حوزه محدود و قابلیت هدایت نظام سیاست گذاری در سطح ملی تمایز نهاده شد. مسائل معاصر کشور عمدتا واجد ویژگی های پیچیدگی، میان رشته ای بودن و چندبعدی بودن هستند که حل وفصل آن ها صرفا با اتکاء به دانش فنی امکان پذیر نیست، بلکه مستلزم ترکیبی از ظرفیت های نهادی، مهارت های مدیریت سیاسی و توانایی ایجاد اجماع میان ذی نفعان است. در چنین بسترهایی، تخصص به تنهایی نمی تواند تضمین کننده کارآمدی نظام تصمیم گیری باشد، زیرا فرآیند سیاست گذاری کلان همواره با انتخاب های ارزشی، تعارض منافع و ضرورت مدیریت شبکه های قدرت درگیر است. از این منظر، کارآمدی حکمرانی نیازمند تلفیق دانش تخصصی با توانایی های فرابخشی در عرصه سیاست و مدیریت عمومی است. نادیده گرفتن این تمایز پیامدهای جدی دارد؛ از یک سو بحران مشروعیت تخصصی زمانی رخ می دهد که نتایج ملموس حاصل نشود و از سوی دیگر مسئولیت شکست ها به عوامل بیرونی یا فقدان درک سیاسی نسبت داده می شود. این چرخه به تضعیف کارآمدی حکمرانی و تقویت رویکردهای تقلیل گرایانه منجر می گردد. بنابراین، اگرچه شعار تخصص گرایی می تواند کارکردی نمادین داشته باشد، حل مسائل پیچیده کشور نیازمند سازوکارهای تلفیقی است که ظرفیت نهادی را تقویت نمایند و هنر سیاسیِ ایجاد اجماع را در کنار دانش فنی به کار گیرند. تنها در این صورت است که ریاست جمهوری می تواند از سطح نمادین تخصص فراتر رفته و به عرصه واقعی حل مسائل ملی وارد شود.

دولت از دلالان سیاستی بر حذر باشد

ایده «دلالان سیاستی» در ساختار تصمیم گیری کشور به عنوان یک آسیب نهادی و معرفتی قابل شناسایی است که به جای تولید تحلیل نظری و روش شناختی، با اتکا به دسترسی و شبکه های نفوذ نسخه های سریع و فنی عرضه می کنند. این وضعیت نه صرفا یک خطای فردی، بلکه نتیجه ترکیب عرضه مشاوره دسترسی محور و تقاضای سیاست گذاری برای راه حل های فوری است؛ بازاری که ابزارهای فنی را جایگزین تحلیل مسئله محور و آزمون پذیری کرده و به فقدان سازوکارهای اعتبارسنجی دامن زده است و در قالب ضعف معرفتی و نهادی بروز می یابد. در نتیجه، چنین روند مبتزلی به کاهش کیفیت سیاست ها، تکرار شکست ها، سلب اعتماد عمومی و بازتولید ساختارهای ناکارآمد منجر می شود.

2) بی اخلاقی و دولت بی برکت

دکتر پزشکیان، پیش از آنکه به ریاست جمهوری برسند، در مقام نماینده مجلس به عنوان چهره ای دغدغه مند و اخلاق محور شناخته می شدند و سیاست ورزی شان متاثر از حساسیت نسبت به رنج مردم، عدالت اجتماعی و ضرورت پرهیز از فشارهای ساختاری بر اقشار ضعیف بود. اما با ورود به دولت و در مواجهه با محیط کارشناسی ای که منطق آن بر کارآمدی فنی، مصلحت سنجی ساختاری و اقتضائات نهادی استوار است، بخشی از آن روحیه اخلاقی ناگزیر به عقب نشینی شد. اکنون، هرچند هنوز کورسویی از آن منش اخلاق گرایانه در رفتار و گفتار او باقی است، اما این منش در معرض فرسایش مستمر قرار دارد. این وضعیت، ما را به پرسشی بنیادی تر رهنمون می سازد: اخلاق در حکمرانی دقیقا به چه معناست و نسبت آن با سیاست ورزی و تصمیم گیری چیست؟

اخلاق در حکمرانی

اخلاق در حکمرانی را نباید به سطح توصیه های فردی یا آموزه های دینی تقلیل داد؛ اینکه حکمران دروغ نگوید، رشوه نگیرد یا شخصا متواضع باشد، هرچند ضروری، اما برای تبیین اخلاق حکمرانی کافی نیست. آنچه در اینجا موضوعیت دارد، اخلاق به مثابه یک منطق درونی برای مواجهه با قدرت، تصمیم گیری و نسبت آن با جامعه است. در این معنا، اخلاق حکمرانی در مفاهیمی چون عدالت، انصاف، قانون مداری، درک و فهم گروه های اجتماعی، تواضع ساختاری و پرهیز از تحمیل رنج غیرضرور بر مردم معنا می یابد.

اخلاق در حکمرانی زمانی محقق می شود که حاکم، جامعه را نه صرفا به مثابه «گروه های هدف سیاست گذاری»، بلکه به عنوان کنشگران دارای شان، تجربه و حق درک شدن ببیند. در این چارچوب، سیاست گذاری نه صرفا فرایند تخصیص منابع یا طراحی ابزار، بلکه کنشی اخلاقی است که باید با حساسیت به پیامدهای انسانی، اجتماعی و روانی تصمیمات همراه باشد. روایت حضرت امیر در باب مالیات ستانی، که در آن مامور حکومت موظف است تنها در صورت رضایت و بدون تهدید یا تحمیل، مالیات را دریافت کند، نمونه ای از این منطق اخلاقی در حکمرانی است؛ منطقی که در آن قدرت، نه ابزار تحمیل، بلکه مسئولیت درک و رعایت است. با این حال، باید میان اخلاق و عوام گرایی تمایز قائل شد. اخلاق در حکمرانی به معنای تسلیم در برابر خواست عمومی یا پرهیز از تصمیمات سخت نیست، بلکه به معنای اتخاذ تصمیماتی است که در سخت ترین شرایط، با شان انسانی، عدالت رویه ای و احترام به کرامت اجتماعی سازگار باشد. همچنین باید توجه داشت که اخلاق نه جایگزین تحلیل کارشناسی است و نه بدیلی برای ساختارهای نهادی، اما بدون آن، سیاست گذاری به فرایندی سرد، بی روح و گاه بی رحم بدل می شود. در این معنا اخلاق، علاوه بر ارزش و اهمیت ماهوی آن، تسهیل گر تصمیم گیری انسانی است، نیرویی که می تواند میان ضرورت های فنی و حساسیت های انسانی پل بزند. بر این اساس، تهدید همیشگی در این میان، نه ناکارآمدی فنی، بلکه بی اخلاقی سیاستی است که در آن تصمیم گیر، جامعه را نه در مقام «مخاطب»، بلکه در مقام «مفعول» سیاست می بیند. چنین وضعیتی، نه تنها مشروعیت حکمرانی را تضعیف می کند، بلکه امکان اصلاح و یادگیری را نیز از میان می برد.

بی اخلاقی سیاستی؛ تهدیدی در لباس عقلانیت

بی اخلاقی سیاستی، تهدیدی خزنده و ماندگار در ساحت حکمرانی است که نه در قالب فساد مالی یا لابی گری آشکار، بلکه در توجیه مسیر به واسطه هدف، خود را بازتولید می کند. مسئله، صرفا نقض قواعد رفتاری نیست، بلکه نادیده گرفتن شان انسانی در فرآیند تصمیم گیری است. پرسش هایی از این دست، عمق مسئله را روشن می سازند: آیا می توان توسعه کشور را به بهای فلاکت، اقلیتی از مردم، موجه دانست؟ یا آیا قطع آب یک شهروند، صرفا به دلیل مشاهده مستقیم یک وزیر و با نیت مبارزه با اسراف، مصداقی از عدالت است یا سوءاستفاده از قدرت؟ مرز میان اخلاق و بی اخلاقی در سیاست، ظریف و لغزنده است. گاه تصمیمی که در ظاهر عقلانی و هدفمند می نماید، در باطن حامل خشونتی ساختاری و بی توجهی به کرامت انسانی است. اینجاست که بی اخلاقی سیاستی، نه در هیئت فساد، بلکه در پوشش تکنوکراسی، تخصص گرایی و کارآمدی ظاهر می شود. از این رو، خطر اصلی آنجاست که این بی اخلاقی، به جای آنکه به عنوان انحرافی از مسیر تلقی شود، به مثابه ضرورتی عقلانی و اجتناب ناپذیر پذیرفته می شود.

در چنین وضعیتی، اخلاق نه در برابر سیاست، بلکه در درون آن معنا می یابد و به عنوان نیرویی که مانع از آن می شود که هدف، هر وسیله ای، به نام توسعه، نظم یا کارآمدی، را توجیه کند. بی اخلاقی سیاستی، زمانی خطرناک تر می شود که در لباس عقلانیت ظاهر شود و از نقد مصون بماند. از همین رو، حتی حداقل های این بی اخلاقی، اگر در قالب های جدید و مشروعیت یافته بازتولید شوند، باید با حساسیت و هشیاری مورد پرسش قرار گیرند.

3) ابزار مردود در سیاست گذاری کشور

یکی از علل اصلی شکست سیاست ها، شیوه های نادرست در اجرای آن ها است. ابزارهای متعددی برای اجراسازی سیاست ها وجود دارد که هر یک کارکردی متفاوت دارند. برخی از این ابزارها به منزله سازوکارهایی برای مهیا ساختن شرایط محیطی جهت اجرای سیاست محسوب می شوند؛ برخی دیگر مستقیما در فرایند اجرا نقش ایفا می کنند؛ و دسته ای نیز پس از اجرا، با هدف رفع موانع و تضمین صحت عملکرد سیاست به کار گرفته می شوند. اهمیت این ابزارها به گونه ای است که هرگونه خطا در انتخاب یا شیوه استفاده از آن ها می تواند به شکست سیاستی و بروز پیامدهای معکوس منجر شود. بر همین اساس، یک ساختار کارآمد نه تنها باید بر مرحله سیاست گذاری تمرکز داشته باشد، بلکه باید به کیفیت اجرا نیز توجه کند. پرسش اساسی آن است که چه عواملی موجب ناکارآمدی ابزارها می شوند. در برخی موارد، ابزارهای انتخاب شده با مبانی نظری سیاست اتخاذی همخوانی ندارند؛ نمونه بارز آن استفاده از ابزارهای سلبی در سیاست های اجتماعی یا فرهنگی است. در موارد دیگر، ابزارها در جایگاه نامناسبی به کار گرفته می شوند. برای مثال، ابزار رسانه ای و اقناع مخاطبان که به عنوان ابزاری نرم برای آماده سازی ذهنی جامعه پیش از اجرای سیاست طراحی شده است، اگر پس از اجرا مورد استفاده قرار گیرد، تا حد زیادی ناکارآمد خواهد بود و حتی می تواند پیامدهای منفی به همراه داشته باشد. افزون بر این، زمان استفاده از هر ابزار، مدت زمان به کارگیری آن و نیز صلاحیت نهادی یا فردی مجریان، از جمله عوامل تعیین کننده در موفقیت یا شکست سیاست ها به شمار می روند. بر این اساس، در این نوشتار، سعی شده است که به یکی از ابزار منسوخ در سیاست گذاری کشور و دو روش اجراسازی آن، اشاره شود.

عادی سازی سیاستی و فرسایش اعتماد اجتماعی

یکی از ابزارهای رایج در فرایند اجراسازی سیاست ها، بهره گیری از تکنیک های عادی سازی است. این ابزار که در زمره ابزارهای پیش از اجرای سیاست قرار می گیرد، معمولا با دو هدف به کار گرفته می شود: نخست، آماده سازی ذهنیت عمومی جامعه برای پذیرش سیاست؛ دوم، ارزیابی واکنش های گروه های مختلف اجتماعی نسبت به اجرای آن. ۱) یکی از شیوه های متداول در این زمینه، طرح اظهارنظرهای متناقض از سوی سیاست مداران درباره یک سیاست خاص است؛ تجربه ای که جامعه بارها با آن مواجه بوده است. برای نمونه، در موضوع افزایش قیمت بنزین، هم زمان یک نماینده مجلس از سه نرخی شدن بنزین سخن گفت، در حالی که وزیر نفت اعلام کرد هیچ تصمیمی برای افزایش قیمت وجود ندارد. این تضاد در گفتار، در واقع بخشی از فرایند نرمال سازی سیاست به شمار می رود. ۲) روش دیگر، شایعه پراکنی پیرامون تصویب یا اجرای یک سیاست و انتشار اظهارنظرهای غیررسمی درباره آن است. در این حالت، برخلاف نمونه پیشین، سیاست مداران یا نهادهای رسمی مستقیما موضع گیری نمی کنند، بلکه شایعات به طور غیررسمی در جامعه شکل می گیرد تا واکنش و نگرش ذی نفعان مختلف نسبت به سیاست مورد نظر سنجیده شود.

بی تردید، بهره گیری از این دو شیوه در استفاده از ابزارهای آماده سازی سیاستی، همواره کارآمد و پاسخ گو نیست. به ویژه، تکرار و استمرار در به کارگیری این ابزارها می تواند پیامدهای منفی قابل توجهی مانند کاهش اعتماد عمومی نسبت به سیاست ها و نهاد دولت را به همراه داشته باشد. افزون بر آن، استفاده مکرر از این روش ها ممکن است به شکل گیری نوعی «سرشدگی اجتماعی» در قبال سیاست های دولتی بینجامد. در چنین وضعیتی، برخلاف انتظار سیاست گذار مبنی بر شکل دهی به ذهنیت اجتماعی یا دریافت بازخورد از ذی نفعان پیش از اجرای سیاست، جامعه با نوعی بی اعتمادی و بی تفاوتی نسبت به اقدامات دولت مواجه می شود که در پی آن، واکنشی نسبت به ابزارهای آماده سازی نشان نمی دهد. در این شرایط، تنها پس از اجرای سیاست، واکنش های واقعی و نهفته بروز می یابند. این امر موجب می شود ابزارهای مورد استفاده فاقد کارایی لازم باشند، چرا که هیچ بازخوردی از سوی جامعه دریافت نمی شود و در نتیجه، امکان پیش بینی پذیری اجتماعی از میان می رود. بنابراین، استفاده بیش از حد از این ابزارها، ظرفیت دولت در پیش بینی واکنش های اجتماعی را به شدت محدود می سازد. علاوه بر اهمیت تعداد دفعات استفاده، زمینه و شرایط اجرای این روش ها نیز از اهمیت بسزایی برخوردار است. در شرایطی که رابطه میان جامعه و دولت دچار کدورت، اصطکاک یا تنش شده باشد، بهره گیری از این ابزارها می تواند دولت را در معرض دام بی اعتمادی اجتماعی قرار دهد، وضعیتی که خود به تشدید مسائل و بحران های موجود منجر می شود.

همچنین باید توجه داشت که این ابزارها قابلیت اجرا در تمامی موضوعات سیاستی را ندارند. به ویژه، در مواردی که موضوعات سیاستی از منظر جامعه حساس، حیاتی یا حیثیتی تلقی می شوند، آزمون و خطا یا طرح دیدگاه های متناقض پیرامون آن ها، نه تنها موجب خدشه دار شدن روح جمعی جامعه می شود، بلکه در ذهنیت مشترک اجتماعی، نوعی احساس سوءاستفاده و بازی با خطوط قرمز شکل می گیرد که اعتماد عمومی را بیش از پیش تضعیف می کند.

4) مرزهای مداخله، زمان بندی و مواجهه با محدودیت ها

یکی از چالش های بنیادین در عرصه سیاستگذاری عمومی، تعیین مرز ظریف میان مداخله و عدم مداخله دولت است. در این چارچوب، سیاستگذار باید قادر باشد تشخیص دهد که ورود به یک حوزه تا چه اندازه به تحقق منافع عمومی منجر می شود و در چه مواردی عدم مداخله می تواند کارآمدتر باشد. به بیان دیگر، دولت نیازمند توانایی تمایزگذاری میان حوزه هایی است که دخالت در آنها ضرورت دارد و حوزه هایی که واگذاری به سازوکارهای اجتماعی یا بازار، نتایج مطلوب تری به همراه خواهد داشت. شناخت این مرز باریک، به دلیل پیچیدگی های نهادی و اجتماعی، فرآیندی دشوار و پرمخاطره است. از این رو، تعلل نابجا و خودداری از مداخله در شرایطی که اقدام فوری لازم است، می تواند به ناکارآمدی و بحران اعتماد عمومی بینجامد؛ در مقابل، مداخله بی مورد و غیرضروری نه تنها منابع را هدر می دهد بلکه به اقدامات صوری و تزئینی منتهی می شود که فاقد اثرگذاری واقعی اند.

جامعه امروز به سطحی از آگاهی رسیده است که میان کارآمدی واقعی و کنش های نمایشی تمایز قائل می شود. این تحول اجتماعی، سیاستگذار را ملزم می سازد تا از اقدامات صرفا نمادین پرهیز کرده و سیاست ها را بر مبنای اثربخشی عینی و پایدار طراحی کند. در نتیجه، موفقیت دولت در عرصه سیاستگذاری نه در گرو نمایش تحرک، بلکه در گرو توانایی آن در تشخیص دقیق مرز میان مداخله و عدم مداخله و اتخاذ تصمیماتی است که به ارتقای اعتماد عمومی و کارآمدی نهادی بینجامد.

زمان به مثابه تعیین گر کارآمدی سیاستگذاری

تا پیش از دهه اخیر، مقوله زمان در فرآیند سیاستگذاری چندان به عنوان یک متغیر مستقل و تعیین کننده مورد توجه قرار نمی گرفت. با این حال، تجربه های اخیر نشان داده است که زمان بندی مداخله دولت، نقشی بنیادین در میزان کارآمدی سیاست ها ایفا می کند. سیاستگذار باید قادر باشد در لحظه ای مناسب و با دقت کافی وارد عمل شود و از دو خطای رایج یعنی واکنش شتاب زده و مداخله دیرهنگام پرهیز کند؛ چرا که هر دو رویکرد می توانند پیامدهای زیان بار برای اعتماد عمومی و اثربخشی سیاست ها به همراه داشته باشند.

پرسش اصلی آن است که زمان مناسب برای واکنش چگونه تعیین می شود؟ در پاسخ می توان به دو شاخص کلیدی اشاره کرد: 1) پرهیز از تاثیرپذیری از هیجانات کاذب و 2) جلوگیری از تبدیل مسئله به بحران انباشته اجتماعی. این دو شاخص می توانند به عنوان معیارهای راهنما در تعیین زمان مداخله عمل کنند. بدین معنا که سیاستگذار باید نه به دام فضای هیجانی و واکنش های احساسی بیفتد و نه آن قدر در تصمیم گیری تعلل ورزد که مسئله به انباشت نارضایتی و بحران اجتماعی بدل شود. با این حال، تعمیم این دو شاخص به تمامی حوزه ها ساده انگارانه است. این معیارها عمدتا در مسائل رام یا نسبتا پیچیده کاربرد دارند و در مواجهه با مسائل پیچیده و بحرانی کفایت نمی کنند.

در شرایط بحرانی، ضرورت مداخله سریع و ضربتی اجتناب ناپذیر است؛ چراکه هرگونه تاخیر می تواند پیامدهای منفی مضاعفی ایجاد کند. حتی اگر این مداخلات نتوانند بحران را به طور کامل رفع کنند و تنها بخشی از آن را کاهش دهند، باز هم اجرای آن ها از منظر سیاستگذاری حیاتی است. نمونه بارز این وضعیت، مسئله آلودگی هوا است که راه حل های متنوع ایجابی و سلبی برای کاهش آن مطرح شده است. فارغ از ارزش گذاری این راه حل ها، باید اذعان داشت که حتی اقدامات کوچک و فوری با بازدهی محدود نیز ارزشمندند، هرچند به تنهایی کافی نیستند. از این رو، رویکردی یکپارچه، سیستمی و چندجانبه برای مواجهه با چنین بحران هایی ضرورت دارد.

همچنین در مسائل پیچیده نیز، به دلیل چندبعدی بودن و درهم تنیدگی ابعاد مختلف، استفاده از دو شاخص یادشده به سادگی امکان پذیر نیست. هر یک از ابعاد ممکن است در موقعیتی متفاوت نسبت به هیجانات اجتماعی یا انباشت نارضایتی قرار گیرد. بنابراین، ارائه معیار واحد برای تعیین زمان مداخله در این دسته از مسائل دشوار است. از این رو، بهترین راهکار در این زمینه، بهره گیری از مشارکت و مشورت گسترده با ذی نفعان متنوع است؛ به ویژه آن دسته از ذی نفعانی که صدای آنان کمتر به گوش سیاستگذاران می رسد و جمعیت قابل توجهی را نمایندگی می کنند. چنین مشارکتی می تواند سیاستگذار را به درک دقیق تر از زمان مناسب و شیوه مطلوب مداخله رهنمون سازد و در نهایت به افزایش کارآمدی و مشروعیت سیاست ها بینجامد. با این اوصاف باید توجه داشت که این مشارکت به صورت صوری و نمایشی، سبب اتلاف منابع و اعتماد نشود.

محدودیت ها غیرقابل توجیه اند!

یکی از الگوهای رایج در حکمرانی کشور، گرایش سیاستگذاران به مرثیه خوانی در برابر مردم به دلیل وجود موانع و محدودیت های حل مسائل است. این رویکرد، به جای ایجاد همدلی اجتماعی، پیامدهایی چون تزریق ناامیدی، القای ناکارآمدی و شکل گیری احساس گرفتار شدن در بن بست را به جامعه منتقل می کند. چنین رفتاری نه تنها فاقد توجیه عقلانی است، بلکه کارآمدی نظام سیاستگذاری را به طور جدی زیر سؤال می برد. البته این نکته به معنای نادیده گرفتن مشکلات یا سفیدشویی واقعیت ها نیست؛ بلکه تاکید بر آن است که در شرایط کنونی ایران، کارآمدی بیش از هر عامل دیگری برای جامعه اهمیت دارد و ناکارآمدی به هیچ وجه قابل پذیرش و توجیه نیست.

بر این اساس، پرسش اصلی آن است که چه باید کرد؟ پاسخ روشن آن است که سیاستگذار باید از مرثیه خوانی در قبال مسائل پیچیده پرهیز کند؛ زیرا این مسائل غالبا ریشه های تاریخی و قدمتی طولانی دارند و بازگویی مکرر محدودیت ها تنها به تداوم فضای بی اعتمادی می انجامد. در مقابل، در مواجهه با مسائل بحرانی و به ویژه در مراحل ابتدایی ظهور آنها، ابراز همدلی از سوی دولت می تواند تا حدی کارآمد باشد. دلیل این امر آن است که در شرایط بحرانی، هیجانات اجتماعی بر فضای عمومی غلبه دارد و ورود دولت با پیام های همدلانه می تواند اثرگذاری مثبت داشته باشد و بخشی از فشار روانی جامعه را کاهش دهد. در نتیجه، تمایز میان مسائل پیچیده و مسائل بحرانی در نحوه مواجهه دولت اهمیت اساسی دارد. در مسائل پیچیده، تمرکز باید بر ارائه راهکارهای عملی و پرهیز از بازتولید ناامیدی باشد؛ در حالی که در مسائل بحرانی، همدلی به عنوان یک ابزار ارتباطی می تواند به ارتقای اعتماد عمومی و مدیریت هیجانات اجتماعی کمک کند.