نقد و بررسی طرح ناظر بر تاسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد

سازمان های مردم نهاد امروزه به عنوان یکی از ارکان مهم جامعه مدنی شناخته می شوند که نقش بسزایی در پیشبرد توسعه پایدار، تقویت حقوق شهروندی و ایجاد بسترهای مشارکت فعال مردم ایفا می کنند. این سازمان ها با فراهم آوردن زمینه ای برای بیان دیدگاه ها و مطالبات جامعه، می توانند به بهبود حکمرانی و افزایش مسئولیت پذیری دولت ها کمک کنند. نقش سازمان های مردم نهاد در حل مشکلات اجتماعی و فرهنگی و همچنین ارتقای شفافیت و پاسخگویی حکومتی، اهمیت توجه به قوانین مرتبط با تاسیس و فعالیت آن ها را بیش از پیش نمایان می سازد؛ بنابراین بررسی و اصلاح چارچوب های قانونی برای این سازمان ها ضرورت دارد.

ضرورت و اهداف پژوهش

در جهان امروز سازمان های مردم نهاد به عنوان واسطه ای مهم بین دولت و جامعه، نقش کلیدی در تقویت مشارکت اجتماعی، حل مسائل عمومی و ارتقای حکمرانی مردمی دارند. این گزارش به بررسی طرح قانونی «ناظر بر تاسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد» مجلس دوازدهم می پردازد و تغییرات قانونی، چالش های حقوقی و پیشنهادهای اصلاحی مرتبط را مورد تحلیل قرار می دهد. همچنین تعارض های طرح با اصل بیست و ششم قانون اساسی درباره آزادی اجتماعات ارزیابی شده است. هدف گزارش رفع ابهامات، افزایش استقلال سمن ها و ارائه مدل های کارآمدتر است. نهایتا این گزارش دیدگاهی متعادل به سیاست گذاران می دهد تا با حفظ شفافیت و پاسخگویی، مشارکت واقعی شهروندان افزایش یافته و موانع دیوانی کاهش یابد و به تقویت جامعه مدنی ایران کمک کند.

آموزه آزادی اجتماعات دائمی در نظام حقوقی ایران

اصل بیست و ششم قانون اساسی به تاسیس و فعالیت آزاد تشکل های مردم نهاد با حفظ اصول استقلال، آزادی، وحدت ملی و موازین اسلامی اشاره دارد و فعالیت آن ها نباید محدود شود؛ اما طرح پیشنهادی این اصل را نقض کرده و محدودیت هایی ایجاد می کند. انتظار می رود دولت در فعالیت سمن ها نقش شفاف سازی و نظارت عادلانه داشته باشد، نه دخالت گسترده و کنترل رقابتی که ممکن است اختلال ایجاد کند؛ بنابراین لازم است چارچوب نظارت دولت بر سمن ها تجدیدنظر شود تا با حفظ آزادی، نظم بازار فعالیت ها مختل نشود.

مقایسه اصل بیست و ششم قانون اساسی و مفاد قانون

اصل ۲۶ قانون اساسی تاسیس تشکل ها را آزاد اعلام می کند، اما طرح جدید نظام صدور مجوز اجباری را جایگزین کرده که مغایر اصل است. همچنین شروط مبهم و فراتر از قانون اساسی مانند «التزام عملی» و «نداشتن سوء شهرت» در ماده ۷ طرح محدودکننده اند و تصمیم گیری به شورای ارزیابی سپرده شده که امکان سوء استفاده دارد. شرط «عدم وابستگی به احزاب» نیز مشارکت سیاسی را کاهش می دهد و در مجموع آزادی تشکل ها را به امتیازی کنترل شده تبدیل کرده که با اصل ۲۶ تضاد دارد.

موارد ممنوعیت تشکل ها در طرح

طرح فعالیت تشکل های مردم نهاد را در حوزه های سیاسی، مالی و عملیاتی محدود می کند. این طرح تشکل ها را غیرسیاسی تعریف کرده و فعالیت جهت دستیابی به قدرت سیاسی یا تبلیغ انتخاباتی را ممنوع می داند، هرچند مرز این ممنوعیت باید دقیق تر تعیین شود. از نظر مالی دریافت کمک نقدی از غیر اعضا برای سرمایه گذاری ممنوع است و نقل و انتقال مالی بین المللی فقط با مجوز شورای ارزیابی مجاز است تا از فعالیت انتفاعی جلوگیری شود، اما باید استقلال مالی تشکل ها حفظ شود تا وابسته به دولت نشوند. همچنین هرگونه فعالیت بدون مجوز تاسیس و فعالیت شورای ارزیابی غیرقانونی است و همکاری با نهادهای بین المللی و سفارتخانه ها نیز مشروط به مجوز است که به شفافیت کمک می کند.

موارد آزادی و حقوق تشکل ها در طرح

ماده ۴۵ قانون حقوقی مانند نظارت اجتماعی، برگزاری اجتماعات قانونی، فعالیت های فرهنگی و آموزشی، مشارکت در طرح های دولتی، حضور مشورتی در شوراهای عالی و دسترسی به رسانه ملی را برای تشکل ها به رسمیت می شناسد؛ اما بسیاری از این حقوق در مرز فعالیت اجتماعی و سیاسی قرار دارند. تبصره ماده ۲ قانون، نقد سیاسی را تنها مختص فعالیت حزبی می داند که با حق مطالبه گری تشکل های مردم نهاد تعارض دارد. تلاش قانونگذار برای تفکیک فعالیت سیاسی و اجتماعی، منجر به تناقضاتی در طرح شده است.

مبانی شخصیت حقوقی با تامل در طرح ناظر

«شخصیت حقوقی» به معنای حقوقی یک اجتماع مستمر از افراد است که برای رسیدن به هدفی مشترک شکل گرفته و به عنوان یک واحد مستقل با حقوق و تکالیف شناخته می شود. این مفهوم اساس ساختارهای اقتصادی، سیاسی و اجتماعی مانند شرکت ها، احزاب و سازمان های مردم نهاد است و نتیجه تکامل تاریخی نیازها و اهداف انسانی است.

مبانی شخصیت حقوقی

دو دیدگاه درباره شخصیت حقوقی وجود دارد: گروهی آن را موجودیتی واقعی می دانند و گروهی که آن را موجودیتی اعتباری وابسته به اراده دولت می دانند؛ اما شخصیت حقوقی در واقع یک اجتماع مستمر از افراد برای هدفی مشترک است که بدون اراده دولت هم ممکن است به وجود بیاید، هرچند دولت وجود و فعالیت آن را رسمیت می بخشد. طرح مذکور نیز شخصیت حقوقی را مشروط به مجوزهای دولتی کرده و فعالیت بدون مجوز را جرم دانسته است که رویکردی تاسیسی است و بیانگر نادیده گرفتن واقعیت های اجتماعی موجود است.

تعدد قوانین در مواجهه با شخصیت حقوقی

نظام حقوقی ایران فاقد ضابطه مشخص و یکپارچه ای برای احراز شخصیت حقوقی است و گروه های مختلف اشخاص حقوقی مشمول مقررات پراکنده و متعارض اند. قانون تجارت 1311، شخصیت حقوقی را در سه دسته دولتی، تجاری و غیرتجاری تقسیم کرده که تمایز بین آن ها منطقی و لازم است. در عین حال قانونگذار برای تشکیلات غیرتجاری مانند احزاب و تشکل های مردم نهاد قوانین جداگانه تصویب کرده که منجر به پراکندگی مقررات و ابهام در نسبت این دسته ها شده است. مرکز پژوهش های مجلس نیز بر ضرورت وجود مرجع واحد صدور مجوز و نظارت تاکید دارد، چرا که تکثر مراجع باعث تعارض مقررات و مشکلات اجرایی شده است.

ایرادات تفکیک تشکل های مردم نهاد از تشکیلات غیرتجاری در طرح

طرح جاری به دلیل تعریف نامشخص و ناسازگار بین «تشکل های مردم نهاد» و «تشکیلات غیرتجاری» مشکلات هنجاری دارد:

• ماده ۸۰ برخی مصادیق را از شمول قانون تشکل ها خارج و فعالیت آن ها را محدود کرده، در حالی که می توانند شامل تعریف تشکل باشند؛
• نسبت و مرز میان تشکل ها و تشکیلات غیرتجاری روشن نیست؛
• تبصره ها عملکرد ناسازگار دارند؛ مثلا فعالیت حمایتی-خدماتی فقط در قالب تشکل ها مجاز دانسته شده اما در قالب گروه های مردم نهاد بدون شخصیت حقوقی محدودیت ندارد که تناقض و برداشتی نادرست از شخصیت حقوقی است.

در کل این ابهامات باعث محدودیت غیرمنطقی در فعالیت های تشکیلات غیرتجاری شده است.

بررسی وضوح و ادغام پذیری طرح

این بخش از گزارش طرح تاسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد را از نظر هماهنگی و پیوستگی با قوانین موجود بررسی می کند. هدف آن شناسایی موارد تعارض یا همپوشانی با قوانین دیگر و ارزیابی میزان انطباق مواد طرح با اصول قانون نویسی است تا ضرورت یا عدم ضرورت اصلاحات پیشنهادی مشخص شود.

تناقضات در عنوان طرح، ابهامات و کلی گویی ها

طرح تاسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد پر از ابهامات و کلی گویی های متعدد است، از جمله:

• تناقض در نام گذاری و عدم تعریف واضح مفاهیمی مانند «شبکه» و «سند توسعه مشارکت»؛
• طبقه بندی ناصحیح تشکل ها بدون تعریف دقیق دسته بندی ها؛
• عبارات کلی و مبهم مانند «هدایت و توانمندسازی» و «تقویت گفتمان مشارکت» که امکان تفسیرهای گسترده و مداخلات غیرضروری را فراهم می کند؛

این موارد در مجموع باعث کاهش شفافیت و کارایی طرح و بروز چالش های حقوقی و اجرایی می شود.

نسبت نیروی انسانی تشکل ها با قانون کار

طرح نیروی انسانی تشکل ها را به داوطلب و غیرداوطلب تقسیم کرده و نیروی غیرداوطلب را مشمول قانون کار می داند. داوطلبان بدون دریافت حقوق کار می کنند و مشمول قانون کار نیستند که از نظر ماهیت منطقی است؛ اما مشکل اصلی نبود معیار مشخص برای تمیز این دو نوع نیروست که باعث ابهام و احتمال سوء استفاده می شود. برای رفع این ابهام لازم است در متن طرح یا آیین نامه ها، معیارهای روشنی مثل ارائه تقاضانامه فعالیت داوطلبانه تعیین شود تا شمول قانون کار دقیق مشخص شود. همچنین فعالیت در تشکل ها اساسا داوطلبانه و غیرانتفاعی است و تبصره مربوط باید استثنایی و محدود به امور تخصصی باشد.

مفهوم عبارت «حمایتی-خدماتی» و «توسعه اجتماعی»

موضوع فعالیت تشکل ها در قوانین قبلی با ذکر مصادیق مشخص شده، اما طرح جدید از دو مفهوم بدون تعریف یا مثال استفاده کرده که در قوانین ایران سابقه ندارد. همچنین تبصره ۲ ماده ۳ آیین نامه تشکیل شورای اجتماعی کشور که در ماده ۴۵ طرح به آن ارجاع شده، منسوخ و دیگر در نظام حقوقی فعلی وجود ندارد.

پیشنهادهای اصلاحی

برخی از اصلاحات پیشنهادی عبارتند از:

ماده ۲ (اصلاح تعریف تشکل اجتماعی؛ اصلاح ضمانت تفکیک حزب از تشکل اجتماعی)

تعریف این قانون و پیشنهاد اصلاحی آن عبارت است از:

• ماده 2: تشکل اجتماعی که در این قانون به اختصار «تشکل» نامیده می شود، شخصیت حقوقی است که توسط اشخاص حقیقی به صورت داوطلبانه با رعایت مـقررات مندرج در این قانون تاسیس شده و به صورتی غیر دولتی، غیر انتفاعی و غیر سیاسی و با اهداف اجتماعی فعالیت می کند.
• پیشنهاد اصلاحی این ماده: نوعی تشکیلات غیرتجاری است که موضوع فعالیت آن غیر از کسب و مشارکت در قدرت سیاسی است و در این قانون به اختصار «تشکل» نامیده می شود.

ماده ۶ (کاهش مزایای تشکل های محلی برای ایجاد موازنه با سهولت فعالیت آن ها)

تعریف این قانون و پیشنهاد اصلاحی آن عبارت است از:

• ماده 6 – مقام مشورتی: سمتی در دستگاه ها است که در دو سطح عام و خاص به منظور ایجاد فرصت و امکان اظهارنظر، تصمیم سازی، نظارت، مطالبه گری و مشارکت فعال و مؤثر تشکل ها در امور اجتماعی موضوع فعالیت دستگاه به موجب آیین نامه موضوع ماده ۸۴ این قانون ایجاد می شود.
• پیشنهاد اصلاحی این ماده: تبصره: تشکل های محلی از امتیاز مصرح در این ماده برخوردار نیستند.

ماده ۷ (افزایش انطباق با قانون اساسی)

تعریف این قانون و پیشنهاد اصلاحی آن عبارت است از:

• ماده -۷ صلاحیت: ماده ۷ صلاحیت های مورد نیاز برای تاسیس و اداره تشکل را شامل صلاحیت های عمومی و تخصصی تعریف می کند. صلاحیت های عمومی شامل اعتقاد به اسلام (با استثنای اقلیت های دینی)، التزام به قانون اساسی، تابعیت ایرانی مدیران، عدم سابقه کیفری مؤثر، عدم وابستگی به گروه های غیرقانونی و نداشتن سوء شهرت است. صلاحیت های تخصصی بر اساس سند توسعه مشارکت و توسط دستگاه های مربوط تعیین و منتشر می شود.
• پیشنهاد اصلاحی: صلاحیت به شرایط لازم برای تاسیس تشکل گفته می شود که شامل: ۱) اعتقاد به اسلام (با معافیت اقلیت های دینی)، ۲) داشتن تابعیت ایرانی برای اعضای هیئت مدیره و مدیران اصلی، ۳) عدم محرومیت از حقوق اجتماعی و ۴) عدم عضویت در احزاب و گروه های غیرقانونی است.

جمع بندی

گزارش بررسی طرح قانون تاسیس و فعالیت سازمان های مردم نهاد مجلس دوازدهم نشان می دهد که این طرح با اصل ۲۶ قانون اساسی مبنی بر آزادی تاسیس تشکل ها تعارض دارد. طرح شروط مبهم، نظام صدور مجوز اجباری و محدودیت های مالی و سیاسی را ایجاد کرده که آزادی و استقلال سمن ها را کاهش می دهد. همچنین ابهامات تعاریف و تضاد قوانین مختلف مشکلات حقوقی و اجرایی به دنبال دارد. پیشنهادات اصلاحی شامل اصلاح تعریف تشکل، شفاف سازی صلاحیت ها و کاهش محدودیت هاست تا مشارکت واقعی شهروندان و تقویت جامعه مدنی تضمین شود.

این مطالعه در اندیشکده حکمرانی و سیاستگذاری دانشگاه اصفهان در سال 1404 انجام شده است.