نقد پیش نویس لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی ها

در اصل 27 قانون اساسی به مسئله مربوط تشکیل اجتماعات و راهپیمایی ها پرداخته شده است؛ با این حال قانونی برای تعیین حدود و ثغور آن تا سال 1401 وجود نداشت. البته دولت برای اجرایی شدن برپایی تجمعات و راهپیمایی ها آیین نامه ای در سال ٩٧ وضع کرد که در آن مکان­هایی برای برگزاری تجمعات در تهران و شهرهای مختلف تعیین شده بود، اما متاسفانه این تصویب نامه هیات وزیران در دیوان عدالت اداری ابطال شد. از همین رو معاونت حقوقی ریاست جمهوری پیش نویس لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی ها را ارائه کرده است که البته با نواقصی همراه بود که بایستی مرتفع شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

در سال های اخیر مشاهده شده که اجتماعات اعتراضی متعددی، نسبت به موارد مختلف، در کشور صورت گرفته و در برخی موارد نیز این اجتماعات به جنجال و آشوب کشیده شده است. مطابق اصل ٢٧ قانون اساسی، «تشکیل اجتماعات و راهپیمایی­­ ها به شرط آن که مسلحانه و مخل مبانی اسلام نباشد، آزاد است» ولی چالش اساسی این است که در راستای اجرای این اصل، قانونی عادی که حدود و ثغور برپایی تجمعات و راهپیمایی ­ها را مشخص کرده باشد وجود ندارد. از همین رو معاونت حقوقی ریاست جمهوری در سال 1401 اقدام به تهیه پیش نویس نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی های کرد؛ با این حال این پیش نویس دارای نواقص متعددی بود که رفع آن ها ضرورت داشت. لذا پژوهش حاضر به بررسی این نواقص پرداخته است.

نقدهای سیاسی – امنیتی لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی ها

برخی از نقدهای سیاسی-امنیتی وارد بر این لایحه عبارتند از:

عدم پوشش تجمعات مرتبط با انتخابات

طبق ماده 2 این پیش نویس، هفت گروه از اجتماعات، از شمول این قانون مستثنا بوده و حسب مورد، تابع قوانین و مقررات مربوط هستند. طبق بند «و» این پیش نویس، اجتماع و راهپیمایی های مربوط به تبلیغات انتخاباتی در محدوده زمانی قانونی، جزو آن هفت گروه است. این درحالی است که یکی از بزرگ ترین ضربات بر بدنه حکومت جمهوری اسلامی، در دوران انتخابات ریاست جمهوری سال 1388 و با اجتماعات مردمی بدون ضابطه به وقوع پیوست؛ لذا این بخش نیازمند قانون و مقرراتی ثابت و اجرایی است. در شرایط به مراتب حساس تر کنونی که باعث کاهش پیش بینی پذیر بودن رفتار فعالان سیاسی شده است، اتفاقا تنظیم مقررات مرتبط با برگزاری اجتماعات توسط کمپین های انتخاباتی، ضروری است.

در نظر نگرفتن اقتضائات جغرافیایی

ماده 3 این پیش نویس، تعداد و مولفه های انتخاب مکان برای برگزاری تجمعات در شهرها و شهرستان ها را تعیین کرده است، اما سازوکار ویژه ای برای استان های مرزی و استراتژیک مانند کردستان، سیستان و بلوچستان و… برای برگزاری تجمعات، در این ماده پیش بینی نشده است؛ استان هایی که در آن ها رصد و کنترل تجمعات و برقراری امنیت دشوارتر است. ضمن اینکه در این مورد، مدنظر قراردادن گستره اعتراضات اخیر در هر استان، بسیار ضروری است تا برای برگزاری تجمعات، مکانیسم کارآمدی در استان هایی که دارای مناسبات امنیتی بیشتری هستند، در نظر گرفته شود.

قصور در تعیین چارچوب مناسب برای تجمعات احزاب

متاسفانه، در ایران به علت وجود بدبینی نسبت به احزاب، از ظرفیت های آن برای تجمیع خواسته های معترضان، استفاده نمی شود؛ کما اینکه در این پیش نویس به طورکلی اختیارات احزاب برای برگزاری تجمعات محدود و عملا مغفول واقع شده است. طبق ماده 8، اجتماعاتی با حضور حداکثر پانصد نفر که از نظر برگزارکننده آن، مشمول موارد مواد ۴ و 5 نباشد، صرفا با ثبت در سامانه حداقل ظرف 3 روز کاری پیش از زمان برگزاری و بدون نیاز به تایید فرماندار، امکان برگزاری خواهند داشت. به موجب تبصره 3 این ماده، احزاب و گروه های سیاسی، امکان استفاده از سازوکار موضوع این ماده را ندارند؛ این در حالی است که احزاب سیاسی به دلیل برخورداری از چارچوب هایی مشخص و فعالیت ذیل ساختارهای تعیین شده از جانب حکومت، می توانند برگزارکنندگان بهتر و ایمن تری باشند.

نقدهای صنفی لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی ها

در متن پیش نویس مطابق بند «ج» ماده اول، «محیط کارخانه» و «مراکز عرصه کالا و خدمات» ذیل محیط عمومی و جزوی از اماکن اعتراضی تعریف شده اند. مطابق این ماده تجمعات صنفی در محیط کار به صورت یک شکل از اعتراض به رسمیت شناخته شده است. همچنین در ماده هشتم این لایحه امتیازی جهت تسهیل برگزاری اعتراضات در نظر گرفته شده است. مطابق این ماده تجمعات صنفی و کارگری که شرکت کنندگان آن زیر 5۰۰ نفر باشند برای برگزاری نیازی به تایید فرماندار ندارد. اقدام قانون گذار برای رسمیت بخشی به تجمعات گروه های صنفی که بخش بزرگی از مطالبات مردمی را در بر می­گیرد و در اساس خود ماهیت سیاسی ندارد، مثبت و روبه جلو است؛ اما می تواند آسیب های دیگری را ایجاد کند. برای نمونه در نظرگرفتن محدودیت در معترضین، بخش قابل توجهی از کارگاه ها و کارخانه های تولیدی بزرگ را از شمول ماده هشت این پیش نویس خارج می کند؛ در حالی که این مراکز صنعتی در سال های اخیر جزو کانون های اعتراضات کارگری در ایران بودند.

نقدهای اجتماعی لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی ها

این بخش به نقد ابعاد و ایرادات اجتماعی «پیش نویس لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی­ها» اختصاص یافته است. به رغم ادعای پیش نویس مذکور مبنی بر توجه به «ملاحظات بومی جامعه»، با مطالعه لایحه پیشنهادی ملاحظه می شود که چنان شکافی میان طرح و اقتضائات و واقعیت های کشور وجود دارد که می توان ادعا کرد لایحه مذکور در صورت اجرایی شدن نه تنها نیازهای امروز جامعه را پاسخ نمی دهد، بلکه خود در خدمت بحران زایی و ایجاد چالش اجتماعی قرار خواهد گرفت. بی توجهی به واقعیت های اجتماعی در پیش نویس مذکور را می توان ذیل چند محور مورد بررسی قرار داد:

عدم درک اجتماعی صحیح نسبت به بافت فرهنگی – دینی جامعه ایران

درحالی که گفتمان عمومی اعتراضات سال 1۴۰1 بر محور سبک زندگی استوار بود، نویسندگان پیش نویس، متن لایحه را به نحوی تنظیم کرده اند که کم ترین میزان آگاهی و حساسیت نسبت به مسئله ماهیت تحولات فرهنگی جامعه ایران را می توان در آن مشاهده کرد. قیود و شرایط مندرج در ماده ۴ این پیش نویس، حتی با اتکا به خوشبینانه­ ترین پژوهش­های اجتماعی، بخش قابل توجهی از شهروندان را پیشاپیش از حق اعتراض خود و فراهم آوردن بستر گفتگوی اجتماعی در باب مسئله سبک زندگی خویش محروم خواهد کرد. نتیجه این محرومیت قانونی، تکرار و تشدید جنبش های ثبات زدا خواهد بود.

تشدید تعارض های ساختاری در طراحی سازوکارهای لایحه

طبق ماده 7 پیش نویس، مرجع رسیدگی به درخواست برگزاری تجمع و راهپیمایی در وهله نخست فرماندار است. این بدین معناست که یک مقام سیاسی، مرجع تصمیم گیری در مورد صدور یا عدم صدور مجوز اعتراضات مردم به مقامات سیاسی است. در صورت درخواست تجدیدنظر از طرف برگزارکننده نیز هیئتی متشکل از استاندار، رئیس دادگستری استان و رئیس شورای استان مسئول بررسی مجدد درخواست هستند که باز هم دو مقام سیاسی در میان ایشان دیده می شود. نکته دیگر آنکه هیچ شکلی از ضمانت اجرا نیز در مواردی که طرف حساب لایحه مسئولان و مقامات حاکمیتی هستند دیده نمی شود؛ از ماده 3 گرفته تا مواد دیگری نظیر 7، 9، 10 و 11، در تمام این موارد، تکالیفی بر دوش مسئولان سیاسی و حاکمیتی نهاده شده است که فاقد ضمانت اجراست؛ درواقع پیش نویس مشخص نمی کند که چنانچه فرماندار یا دیگر مسئولان، مسئولیت محوله به خود را انجام ندادند، چه مجازاتی در انتظار آن ها است.

نقدهای حقوقی لایحه نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی ها

برخی از نواقص حقوقی این پیش نویس عبارتند از:

تفسیر مضیق قیود اصل 27 قانون اساسی (تفسیر لفظی)

اصل 27 قانون اساسی، آزادی اجتماعات را مقید به دو قید عدم حمل اسلحه و مخل مبانی اسلام نبودن کرده است. در قید دوم دو واژه «مخل» و «مبانی اسلام» نیازمند توضیح اند. واژه مبانی اسلام غالبا به صورت یک ترم فقهی به کار نرفته است؛ اما ازآنجاکه در اصول قانون اساسی در برابر احکام اسلام قرار گرفته، می توان آن را معادل مفاهیمی نظیر حقیقت اسلام، اصول اسلام، ضروریات دین و … در نظر گرفت. خود این مفاهیم کاملا بر هم منطبق نمی شوند. به علاوه فقها در تعیین حدود این مفاهیم نیز اختلاف نظر دارند. از همین اختلاف نظر می توان ابهام در قید مبانی اسلام را نتیجه گرفت. به تبع با تکیه بر مقید شدن اصل آزادی اجتماعات با قیدی مبهم این نتیجه روشن استنباط می شود که قید مذکور را باید به نحو مضیق تفسیر کرد.

مغایرت با شرع (وجوب شرعی امر به معروف و نهی از منکر)

مطابق اصل ۴ قانون اساسی، کلیه قوانین و مقررات باید بر اساس موازین اسلامی باشد. به فرمایش امام محمدباقر (ع) بالا ترین و شریف ترین واجبات امر به معروف و نهی از منکر است که کنارگذاشتن آن در یک جامعه غضب خداوند را به مرحله کمال می رساند. یکی از مهم­ ترین مصادیق امر به معروف و نهی از منکر، امر به معروف مردم نسبت به حاکمان است که راهپیمایی و اجتماع یکی از راه های اساسی و اثرگذار آن در دوران حاضر است. لایحه ارائه شده با محدودکردن حق بر اجتماعات و حتی جرم انگاری اقسامی از آن، مغایر صریح شرع اسلام و به تبع اصل ۴ قانون اساسی است.

امر به معروف شرایط و مراحلی دارد که ممکن است به عنوان توجیه قانون گذاری در این حوزه مستمسک قرار گیرند؛ اما باید توجه داشت که تشخیص تحقق این شرایط و مراحل به جز یک مورد خاص (حالتی که امر به معروف به جرح یا قتل مخاطب منجر می شود) برعهده مکلف است و فقیه یا نظام اسلامی نمی تواند در این تشخیص دخالت کند؛ به ویژه که اجتماعات و راهپیمایی های مسالمت آمیز مصداق واضح مرحله اول و دوم امر به معروف یا مقدمه این مراحل به حساب می آیند. ازاین رو حداقل تا آنجا که به نهاد مجلس و شورای نگهبان مربوط می شود، نهادهای حکومتی نظام اسلامی نمی توانند این واجب شرعی را محدود کنند چه برسد به این که مصادیقی از آن را جرم انگاری کنند.

جمع بندی

در سال های اخیر شاهد اجتماعات اعتراضی متعددی، نسبت به موارد مختلف، بوده ایم و در برخی موارد نیز این اجتماعات به جنجال و آشوب کشیده شده است. علی رغم اعطای حق اعتراض و تجمع به آحاد جامعه، با رعایت قیود مشخص، در قانون اساسی، سازوکار مشخصی برای نظارت و پیگیری این موضوع وجود ندارد. از همین رو معاونت حقوقی ریاست جمهوری در سال 1401 اقدام به تهیه پیش نویس نحوه برگزاری اجتماعات و راهپیمایی­های کرد. پژوهش حاضر با بررسی این طرح، به نواقص متعددی در حوزه­های حقوقی، اجتماعی، سیاسی، امنیتی و صنفی دست یافت. برخی از نواقص یافت شده در این طرح عبارتند از: عدم پوشش تجمعات مرتبط با انتخابات، عدم درک اجتماعی صحیح نسبت به بافت فرهنگی – دینی جامعه ایران و مغایرت با شرع (وجوب شرعی امر به معروف و نهی از منکر).

این مطالعه تحت مدیریت و نظارت حمزه امیری در مرکز توسعه سیاست داخلی در سال 1401 انجام شده است.