تعدد یا وحدت قوانین و مقررات در حوزه تعاون

تعاونی ها سازمان های مستقلی هستند که توانسته اند امروز در هر عرصه ای از اجتماع ورود کنند. این سازمان ها با اهدافی همچون بهبود کیفیت زندگی مردم، کاهش فقر و محرومیت زدایی، اشتغال زایی و بهره برداری از منابع ملی شروع به فعالیت نموده اند. تعاونی ها نیز همانند سایر سازمان نیز برای ارائه بهتر خدمات و رسیدن به هدف مطلوب خود باید دارای قوانین و مقررات مدونی باشند. باتوجه به گسترش تعاونی ها و ضرورت قانون گذاری در اداره این سازمان ها مطالعه و بررسی قوانین مربوط به آن ها امری ضروری است.

کلیدواژه: تعاونی ، قانون گذاری، حوزه تعاون

ضرورت و اهداف پژوهش

یکی از مسائلی که در رابطه  با حوزه تعاون مطرح است، شیوه و نوع قانون گذاری در این حوزه است. در این زمینه، شیوه یکسانی در کشورهای مختلف دنیا وجود ندارد. در برخی از کشورها یک قانون واحد برای تمامی انواع تعاونی ها تصویب شده است که بر کلیه تعاونی ها حکومت دارد؛ درحالی که در برخی دیگر از کشورها برای هر بخش از تعاون و انواع مختلف آن، یک قانون مجزا تصویب شده است که سبب می شود تا هر نوع از تعاونی ها، تحت حاکمیت قانون مختص خود و وزارت و بخش متفاوتی باشند. باتوجه به افزایش روزافزون و گسترش تعاونی ها در سراسر دنیا، بررسی شیوه های مختلف و انتخاب یک شیوه مشخص درزمینه قانون گذاری آن ها لازم و ضروری است. ازاین رو در این گزارش به بررسی شیوه قانون گذاری و ارائه راه حل مناسب می پردازد.

شیوه های قانون گذاری حوزه تعاون در دنیا و جمهوری اسلامی ایران

در کشورهای مختلف دنیا، در حوزه تعاون به طور معمول دو مدل و شیوه اصلی قانون گذاری وجود دارد:

الف) یک قانون عمومی برای انواع تعاونی ها

ب) قوانین بخشی، به این معنا که برای هر بخش و هر نوع از تعاونی ها یک قانون جداگانه وجود دارد.

در بررسی کشورهای شاخص آسیایی در حوزه تعاون تقریباً تمامی کشورهای آسیایی غیر از ژاپن و کره جنوبی از یک قانون عمومی استفاده می کنند. این در حالی است که در کشورهای مذکور برای هر بخش و هر نوع از تعاونی ها یک قانون جداگانه وجود دارد. درواقع در کشورهای ژاپن و کره جنوبی قوانین متفاوتی بر انواع مختلف تعاونی ها حکومت دارد و وزارتخانه های مختلفی بر انواع این تعاونی ها نظارت دارند. برای مثال می توان به کشور ژاپن اشاره که دارای ۶ قانون جامع درباره تعاونی ها است. هم چنین در کره جنوبی از سال ۲۰۱۳ چهارچوب قانونی نظام قانونی ویژه و چهارچوب قانونی تعاونی، برای تعاونی ها در این کشور وجود دارد.

در میان کشورهایی هم که یک قانون واحد برای تعاونی ها وجود دارد، موارد مختلفی را می توان یافت که آیین نامه، دستورالعمل ها و بخش نامه ها درباره تعاونی ها وجود دارد اما سازوکار آن ها تا حدی شبیه کشورهای دارای قوانین بخشی است. ازجمله این کشورها می توان به ایران اشاره کرد. در ایران اگرچه یک قانون واحد موسوم به قانون «بخش تعاونی اقتصاد جمهوری اسلامی ایران» در حوزه تعاون وجود دارد، لیکن در این زمینه چند قانون پراکنده و هم چنین آیین نامه ها و بخشنامه های مختلفی وجود دارد که به نظر می رسد جایگاه بسیاری از آن ها در همان قانون واحد است. برای مثال می توان به آیین نامه های «تغییرات سرمایه در شرکت های تعاونی»، «وظایف – اختیارات و حقوق و مزایا مدیرعامل»، «داوری در بخش تعاونی»، دستورالعمل «شرکت تعاونی سهام عام» و…اشاره کرد. باتوجه به عنوان و موضوع آیین نامه ها و دستورالعمل ها می توان اذعان کرد که جایگاه آن ها در قانون عادی است.

بررسی روش قانون گذاری و ارائه پیشنهادهای مناسب

هریک از شیوه های مطرح شده دارای مزایا و معایبی است. در شیوه نخست یعنی یک قانون عمومی برای کلیه تعاونی ها درواقع به دنبال آن است تا قوانین حوزه تعاون یکجا و هماهنگ باشند. این در حالی است که در بسیاری مواقع نمی تواند نسبت به تمام مسائل و احکام مختلف جامع و کارآمد باشد که این ناشی از تنوع ماهیتی تعاونی هاست. از سوی دیگر در شیوه دوم اگرچه مطابق با هر نوع از تعاونی ها یک قانون خاص وضع می شود، اما این شیوه نیز معایبی دارد. از مهم ترین این معایب می توان به فقدان هماهنگی بین میان این قوانین و درنتیجه عدم تحقق اهدافی است که از تعاون و تعاونی ها در بهبود اقتصاد مدنظر است، اشاره کرد. این عدم هماهنگی بعضاً منجر به تداخل وظایف متولیان امر یا بلاتکلیفی برخی امور و وظایف نیز می شود. ازاین رو برای حل این معایب شیوه و قالبی مانند قانون مجازات اسلامی پیشنهاد می شود؛ بدین صورت که در حوزه تعاون یک قانون واحد نوشته شود که بخش اول آن تحت عنوانی چون کلیات عمومی که شامل یکسری مسائلی که درباره تمامی تعاونی ها مشترک و یکسان است و بخش های دیگر به مسائل و احکام اختصاصی هر یک از تعاونی ها بپردازد.

از راهکارهای دیگر این مشکلات می توان به تجمیع آیین نامه ها دستورالعمل ها و بخشنامه هایی که ماهیت غیر اداری دارند و نگارش آن ها در قانون های جدید اشاره نمود. هم چنین باتوجه به ورود تعاون به حوزه های مختلف اقتصادی لازم است تا در قانون واحد بخش تعاون تمامی مسائل و احکام انواع مختلف تعاونی ها آورده شود. توصیه دیگر به این شرح است که دولت یا وزارت تعاون تنها در حیطه امور اجرایی مکلف از سوی قانون عادی، انجام وظایف اداری و تنظیم سازمان اداری به تنظیم و تصویب آیین نامه، دستورالعمل و بخش نامه بپردازد.

جمع بندی

تعاونی ها با ویژگی های خود توانسته اند در عرصه های مختلف جامعه ورود پیدا کنند. یکی از مسائل مربوط به این ارگان ها شیوه و نوع قانون گذاری در این حوزه است. در این زمینه شیوه یکسانی در کشورهای مختلف دنیا وجود ندارد اما به طورمعمول دو مدل و شیوه اصلی قانون گذاری وجود دارد: یک قانون عمومی برای انواع تعاونی ها و قوانین بخشی که برای هر بخش و هر نوع از تعاونی ها یک قانون جداگانه وجود دارد. هریک از شیوه های مطرح شده دارای مزایا و معایبی است؛ لذا ضروری است برای رفع این معایب که مهم ترین آن فقدان هماهنگی بین میان این قوانین است چاره اندیشی نمود. ازاین رو برای حل این معایب استفاده از قالب قانون مجازات اسلامی پیشنهاد می شود که به تدوین و نگارش یک بخش کلیات و قواعد عمومی کلیه تعاونی ها و در بخش های دیگر بیان احکام و مسائل اختصاصی هریک از تعاونی ها پرداخته شود.

این مطالعه در اندیشکده تعاون و توسعه با همکاری علی آقاجانی و محمود محمدی در سال ۱۳۹۹ انجام شده است.