تحلیل راهبردی اصلاحات یارانه انرژی در ایران

کشور ایران سال هاست که دچار تورم مزمن است و به علت ضعف در ساختار های اقتصادی و سیاسی و عدم توجه به علم اقتصاد و سیاست زدگی اقتصادی هیچ گاه نتواسته این نرخ تورم را به صورت پایدار کنترل کند. بنابراین مقدم بر هرگونه سیاست اصلاحی لازم است سیاست های اساسی به منظور حفظ ارزش پول ملی و کنترل تورم از طریق مدیریت کانال های تشدید کننده آن نظیر کانال های ناترازی نظام بانکی و نظام بودجه ای کشور دنبال شود و ضمن ایجاد شرایط پایدار اقتصادی، اصلاحات و سیاست های قیمتی و غیر قیمتی به منظور اصلاح یارانه انرژی به صورت توامان و مکمل یکدیگر اجرا شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

براساس مفاد گزارش سازمان برنامه و بودجه، حجم بالای یارانه پنهان حدود ۹۰۰ هزار میلیاردی باعث استفاده ناکارآمد و ناعادلانه از انرژی ارزان، از بین بردن بخشی از ثروت عمومی بین نسلی، افزایش شدت مصرف انرژی، آلودگی محیط زیست، ناکارآیی بخش حمل و نقل و گسترش قاچاق است. از بعد توزیع و نحوه تخصیص، ناعادلانه ترین شکل ممکن در یارانه های انرژی مشاهده می شود. همچنین با افزایش تورم، کاهش درآمدهای نفتی، اهمیت یارانه انرژی در مدیریت و تامین مالی کسری بودجه در کوتاه مدت و تامین معیشت اقشار محروم بسیار زیاد است. از این رو در این پژوهش به بررسی نقدهای وارد بر سیاست گذاری یارانه انرژی در ایران و کشورهای دیگر و ارائه توصیه های سیاستی جهت اصلاح سیاست گذاری یارانه انرژی پرداخته شده است.

نقدهای وارد بر سیاست گذاری یارانه انرژی در ایران

مهمترین نقدهای وارد بر سیاست گذاری یارانه انرژی در ایران را می توان در پنج محور خلاصه کرد و این نقدها را می توان به عنوان خطاهای رایج سیاست گذاری یارانه انرژی در ایران نامید. یکی از خطاهای عمده، اغراق در نحوه محاسبه انرژی است. دومین خطا این است که اهداف متعددی برای بهبود یارانه انرژی، نظیر ایجاد عدالت و رفع نابرابری، ایجاد کارایی انرژی، رفع ناترازی بودجه و مبارزه با قاچاق، ذکر می شود. این در حالی است که اولا در عرصه سیاست گذاری شاخصی برای رتبه بندی اهداف ارائه نشده است و ثانیا تعریف مشخصی از عدالت ارائه نشده و در نهایت راهکار جامعی برای تحقق کارآیی انرژی در کشور دیده نشده است. از طرف دیگر تجربه نشان داده است در نظر گرفتن اهدافی نظیر رفع ناترازی بودجه و مبارزه با قاچاق برای اصلاح قیمت یارانه انرژی به اهداف مشخص خود نخواهد رسید. چهارمین خطا این است که چارچوب تحلیلی در سیاست گذاری، بهبود یارانه انرژی را در سازوکار بازاری و قیمت گذاری قفل نموده و از سایر سطوح سیاست گذاری نظیر سطح سازماندهی و حکمرانی، سطح قوانین و نهادهای رسمی و سطح نهادهای غیر رسمی نظیر فرهنگ، غفلت شود. آخرین خطا آن است که اولویت ها در اجرای سیاست ها نادیده گرفته شود.

تجربیات کشورها

از مجموع شواهد آماری که از بررسی تجارب شکست ها و موفقیت های کشورها حاصل شد می توان درس های زیر را برداشت کرد:

• یکی از رموز موفقیت طرح های اصلاح یارانه های انرژی، غیرسیاسی کردن فرآیند اصلاح یارانه انرژی است و یکی از مهمترین مقدمات اجرای این سیاست ها، ثبات نسبی اقتصاد کلان در کنار پایین بودن نسبی قیمت های جهانی است و تورم مزمن و شوک درمانی قیمتی و عدم توجه به اصلاحات تدریجی و نهادی در کشورها منجر به عدم موفقیت این سیاست ها، آثار تورمی و بی ثباتی سیاسی می شود.
• پرداخت های نقدی یا سایر اقدامات جبران کننده، درصورت آماده سازی، اجرا و نظارت مناسب، می توانند در کاهش مقاومت عموم در برابر حذف یارانه موثر باشد.
• انجام اصلاحات یارانه ای به برنامه ای تدریجی و فراهم شدن مقدمات نیاز دارد. در صورتی که دولت اجرای اصلاحات را به صورت تدریجی (ماهانه یا فصلی) و گام به گام انجام دهد و از افزایش ناگهانی قیمت ها بپرهیزد، میزان پذیرش اصلاحات توسط ذینفعان مختلف، از جمله مردم، افزایش یافته و مقاومت در برابر اصلاحات کاهش می یابد.

ترسیم وضعیت مطلوب

طبق اصل ۴۵ قانون اساسی، معادن نفت و گاز و آنچه از آن استخراج و در قالب انرژی به مصرف می رسد انفال نامیده می شود و در اختیار حکومت اسلامی است. براساس مبانی فقهی شیعه این منابع تحت مالکیت حاکم اسلامی است و باید مصرف و توزیع آن بر اساس مصالح عامه و خاصه صورت پذیرد. اسلام همانطور که در توزیع انفال معتقد به برقراری عدالت است، در مصرف اموال از جمله انفال نیز معتقد است انسان تکالیفی نسبت به مال دارد که باید حق آن را ادا کند. حق انفال این است که چه در استخراج و چه در تولید منابع انرژی (از جمله نفت و گاز و…) و چه در بهره برداری و مصرف آن از هرگونه اسراف و تبذیر خودداری شود.

ارائه توصیه های سیاستی

با بررسی جامع سیاست های اصلاح یارانه انرژی ایران می توان به بسته جامعی از این سیاست های اصلاحی دست پیدا کرد که ضمن بررسی جوانب مختلف سیاستی، تقسیم کار دستگاه های اجرایی را به منظور اجرای این سیاست ها در برداشته باشد. بر این اساس می توان به اصلی ترین سیاست های پیشنهادی به صورت زیر اشاره کرد:

• سیاست های نرم (رفتاری): رفع تعارض منافع شرکت های توزیع کننده انرژی؛
• سیاست های ساختاری (نهادی): تاسیس صندوق ملی انفال جهت نظارت بر شیوه تولید و بهره برداری از منابع به ویژه معادن نفت و گاز و جلوگیری از خام فروشی معادن؛
• سیاست های توسعه تکنولوژی: ارتقای تکنولوژی و راندمان نیروگاه های تولید برق، ارتقای بهره وری انرژی در بخش ساختمان از طریق طراحی و اجباری کردن برچسب انرژی؛
• سیاست های توسعه سوخت و انرژی های جایگزین و سیاست های قیمتی: اعطای تسهیلات تشویقی در جهت دوگانه سوز کردن خودروها، توسعه حمل و نقل ریلی برون شهری، رشد پلکانی قیمت بنزین سهمیه و آزاد به صورت سالانه و مطابق تورم.

جمع بندی

در ایران توزیع و نحوه تخصیص یارانه انرژی به ناعادلانه ترین شکل ممکن انجام گرفته است. از مهمترین نقدهای وارد بر سیاست گذاری یارانه انرژی، می توان به اغراق در نحوه محاسبه انرژی و نادیده گرفتن اولویت ها در اجرای سیاست ها اشاره کرد. بررسی تجربیات کشورهای مختلف نشان می دهد علت افزایش کارآیی انرژی در این کشورها، تغییرات در کارآیی انرژی بخشی و کارایی انرژی ساختاری است. در ایران طبق اصل ۴۵ قانون اساسی، معادن نفت و گاز و آنچه از آن استخراج و در قالب انرژی به مصرف می رسد در اختیار حکومت اسلامی است و باید چه در بهره برداری و مصرف آن عدالت رعایت شود. از این رو باتوجه به نقدهای وارد بر سیاست گذاری یارانه انرژی، ارائه راهکارهای سیاستی نهادی، غیرنهادی، سیاست های توسعه سوخت و انرژی های جایگزین و سیاست های قیمتی در این زمینه می تواند راهگشا باشد.

این مطالعه در اندیشکده رصد توسط سعید سیدحسین زاده یزدی به سفارش مرکز بررسی های استراتژیک ریاست جمهوری در سال ۱۴۰۱ انجام شده ‌است.