عملکرد دولت دوازدهم در صنعت نفت و گاز
ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم در صنعت نفت و گاز بر اساس قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه و قوانین مرتبط و بررسی شاخص های کلیدی مرتبط با بخش های نفت و گاز
یکی از عوامل مهم در رشد اقتصادی کشورها نسبت میزان انرژی به ازای تولید ناخالص داخلی کشور و یا همان شدت انرژی است. تولید و عرضه متوازن انرژی بنا به برنامه های توسعه تنظیم می شود؛ در این راستا برنامه ششم توسعه به عنوان سند بالادستی عملکرد دولت دوازدهم تلقی می شود. ارزیابی عملکرد دولت نه تنها میزان پیشبرد مجموعه بدنه اجرایی را مطابق برنامه محک میزند، بلکه گامی مهم در راستای اصلاح برنامههای آتی خواهد بود. مرور اسناد بالادستی کشور در بخش های نفت و گاز گویای آن است که افزایش ظرفیت تولید صیانتی نفت و گاز متناسب با حجم ذخایر کشور با تاکید بر میادین مشترک، بهره برداری از موقعیت جغرافیایی کشور در این حوزه، جلوگیری از خام فروشی و تولید محصولات با ارزش افزوده بالا از اهداف مشترک آن ها است.
کلیدواژه: دولت دوازدهم، صنعت نفت و گاز، فرآورده نفتی، عملکرد، برنامه ششم توسعه
ضرورت و اهداف پژوهش
در معادلات اقتصادی و سیاسی جهان صنعت نفت و گاز دارای اهمیت راهبردی است و نقش مهمی در روابط بین الملل دارد. نفت و گاز دو عنصر مهم در صنعت پتروشیمی برای تامین خوراک مورد نیاز آن هستند. فلات ایران سرشار از منابع نفتی و گازی است و حدود ۳۵ حوزه از این منابع فقط در خلیج فارس وجود دارد. نقش نفت و گاز در اقتصاد ملی ایران بسیار زیاد است و در مدیریت کردن انرژی منطقه نقش موثری دارد. لذا قانون گذاری در این بخش از اهمیت بسیاری برخوردار است. قانون گذاری و نظارت بر عملکرد قوانین ازجمله وظایف قوه مقننه است. یکی از مجراهایی که امر نظارت را محقق میسازد، ارزیابی عملکرد دورهای سازمان ها و ارگان های دولتی است. در همین راستا ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم می تواند دستاوردها و یا عدم توفیقات اجرایی دولت را طی دوره چهارساله مطابق احکام برنامه ششم نمایان سازد. در این گزارش ضمن ارائه برخی از اسناد بالادستی مرتبط با صنعت نفت، به بررسی وضعیت موجود بخش نفت و گاز کشور پرداخته شده است؛ درنهایت میزان عملکرد اهداف برنامه ششم توسعه و دیگر قوانین مرتبط در این صنعت بیان شده است.
اسناد و قوانین بالادستی
اسناد بالادستی مرتبط با بخش های نفت، گاز و پتروشیمی، نقشه راه این صنعت محسوب می شوند. سیاست های کلی نظام در بخش انرژی، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مرتبط با بخش های نفت، گاز و پتروشیمی، سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف و احکام سند و قانون برنامه ششم توسعه مرتبط با بخش های نفت و گاز ازجمله این اسناد بالادستی هستند. برخی از سیاست های اشاره شده در این اسناد عبارت اند از:
- اتخاذ تدبیر و راهکارهای مناسب برای گسترش اکتشاف نفت و گاز و شناخت کامل منابع کشور
- افزایش ارزش افزوده از طریق تکمیل زنجیره ارزش صنعت نفت و گاز
- اولویت دادن به افزایش بهرهوری در تولید، انتقال و مصرف انرژی در ایجاد ظرفیت های جدید تولید انرژی
- تهیه «طرح جامع انرژی» توسط وزارت نفت و نیرو
بررسی شاخص های کلیدی مرتبط با بخش های نفت و گاز
در ادامه به عملکرد برخی از شاخص های کلیدی بخش های نفت و گاز طی سال های ۱۳۹۶ تا ۱۳۹۹ پرداخته شده است.
- حجم کل ذخایر هیدروکربوری مایع: طبق آمارها، طی سال های ۱۳۹۶ الی ۱۳۹۸ حجم کل ذخایر هیدروکربوری مایع کشور تغییر محسوسی نداشته و ثابت مانده است. ایران بایستی در سال های آتی فعالیت های اکتشافی در ذخایر متعارف خود را به ذخایر غیرمتعارف، اولویت قرار دهد.
- اکتشاف و حفاری چاه های نفت: اکتشاف نفت و گاز نقش بسیار مهمی در حفظ توازن تولید نفت و گاز کشور دارد. عملیات اکتشاف میادین نفتی در سال ۱۳۹۷ به شناسایی ۲۷۵۸.۸ میلیون بشکه نفت خام، ۷۵.۳ میلیارد مترمکعب گاز همراه و ۱۶۰.۴ میلیون بشکه مایعات و میعانات گازی منجر شد.
- روند تولید، مصرف، واردات و صادرات نفت و گاز: میزان تولید نفت با شروع مجدد تحریم ها، در سال ۱۳۹۸ با کاهش ۳۳.۵ درصدی نسبت به سال ۱۳۹۷، به حدود ۲.۳۶ میلیون بشکه در روز رسید. میزان تولید گاز غنی کشور در سال ۱۳۹۸ (با متوسط رشد سالیانه بیش از ۵.۰۷ درصدی نسبت به سال ۱۳۹۶) معادل ۹۳۳ میلیون مترمکعب در روز بوده است. واردات و صادرات گاز نیز به ترتیب با کاهش ۴۵ درصدی (در سال ۱۳۹۶ به ۱۳۹۷) و رشد ۱۵ درصدی (در سال ۱۳۹۷ به ۱۳۹۸) همراه بوده است.
- تلفات فراورش، تبدیل، انتقال و توزیع انرژی: کل تلفات مجاز و غیرمجاز انرژی کشور در سال ۱۳۹۷ حدود ۳۷۴.۹۲ میلیون بشکه معادل نفت خام، معادل ۱۶ درصد از انرژی اولیه بوده است؛ این میزان نسبت به عدد متناظر خود در سال ۱۳۹۶ کاهش بسیار ناچیزی داشته است.
بررسی عملکرد کلی دولت دوازدهم در بخش نفت و گاز
در این بخش به بررسی عملکرد دولت در برخی اسناد و قوانین مرتبط با حوزه صنعت نفت و گاز پرداخته شده است.
الف) عملکرد اهداف سند برنامه ششم توسعه
یکی از مهمترین مولفه هایی که برای تحقق اسناد بالادستی نظام وجود دارد، اجرای برنامه های توسعه در قالب زمان بندی مشخص است. در همین راستا برنامه پنج ساله ششم توسعه در تاریخ ۲۵/۱۲/۱۳۹۵ به تصویب رسید. اهداف کمی برخی از شاخص های بخش نفت و گاز کشور در این سند آمده است؛ عملکرد دولت در برخی شاخص ها همچون تولید نفت خام از میادین مشترک و یا صادرات گاز طبیعی نسبت به اهداف برنامه پایین بوده است.
ب) قانون برنامه ششم توسعه
برخی از مواد این قانون و عملکرد دولت در ادامه آمده است.
- ماده (۴۴): دولت طبق این ماده مکلف به ایجاد ظرفیت پالایش مقدار دو میلیون و هفتصد هزار بشکه در روز نفت خام و میعانات گازی با ضریب پیچیدگی بالا و کاهش سهم تولید نفت کوره در الگوی پالایش کشور است. با اجرای پروژه های بهینه سازی الگوی پالایشی کشور، تولید نفت کوره طی سالهای ۱۳۸۹ الی ۱۳۹۸ با کاهش بیش از ۱۱ میلیون لیتر در روز همراه بوده است. به طورکلی، روند توسعه و ارتقا پالایشگاهی با کندی همراه است و تا سهم تکلیفی ۱۰ درصدی نفت کوره فاصله زیادی دارد.
- ماده (۴۵): طبق این ماده، وزارتخانه های نفت و نیرو موظف به تهیه برنامه اجرایی «طرح جامع انرژی» هستند. برنامه اجرایی طرح جامع انرژی کشور در سال انتهایی برنامه ششم و با کمبودهای جدی و بدون سند پشتیبان تدوین شده است؛ درحالی که اهداف کمی آن از سال ۱۳۹۶ تا سال ۱۴۰۰ است. همچنین به برنامه هایی همچون زغال سنگ به عنوان جزئی از منابع اولیه انرژی اشارهای نشده است.
- ماده (۴۸)، بند ب: اهداف این ماده به توسعه صنعت سوخت رسانی به کشتی ها، توسعه سهم کشور از بازار سوخت رسانی به کشتی ها در منطقه خلیجفارس و دریای عمان در پایان برنامه اشاره دارد. ایران به رغم برخورداری از مزیت های فراوان، برخلاف برنامه رشد سالیانه ۱۰ درصدی سوخت رسانی به کشتی ها، با کاهش بیش از ۲۲ درصدی در سال ۱۳۹۷ نسبت به سال ۱۳۹۵ روبرو بوده است.
ج) قانون رفع موانع تولید رقابت و ارتقای نظام مالی کشور
بر اساس ماده (۱۲) این قانون طرحهای تولیدی، سرمایه گذاری و عمرانی که اهداف مندرج در این ماده را تامین می کنند، از تسهیلات، تخفیفات و حمایت های تکلیفی بهره مند می شوند. در حال حاضر این ماده با موانعی روبرو است؛ تعهد دولت به واگذاری منابع صرفه جویی شده یا معوض این منابع یا واگذاری اوراق پرداخت مطالبات دولتی در صورت تحقق صرفه جویی و در نظر گرفتن مکانیسم های انگیزشی از مواردی است که برای عملیاتی شدن قانون لازم است.
د) قانون حمایت از توسعه صنایع پاییندستی نفت خام و میعانات گازی با استفاده از سرمایهگذاری مردمی
این قانون نیز شامل تامین مالی داخلی و مردمی و حمایت از طریق اعطای «تنفس خوراک» است. در این راستا با برگزاری فراخوانی توسط وزارت نفت، ۲۰ طرح برگزیده شدند؛ اما در حال حاضر منتظر اخذ مجوز و استفاده از مزایای این قانون هستند. نامشخص بودن سهم صندوق توسعه ملی، دولت و شرکت ملی نفت ایران از خوراک تحویلی به پالایشگاه ها و پتروپالایشگاه های موضوع قانون در دوره یک ساله تنفس خوراک، مهمترین مشکل بر سر راه اجرای این قانون است.
جمع بندی
در معادلات اقتصادی و سیاسی جهان صنعت نفت و گاز دارای اهمیت راهبردی است و نقش مهمی در روابط بین الملل دارد. لذا قانون گذاری در این بخش از اهمیت بسیاری برخوردار است. قانون گذاری و نظارت بر عملکرد قوانین ازجمله وظایف قوه مقننه است. در همین راستا ارزیابی عملکرد دولت دوازدهم می تواند دستاوردها و یا عدم توفیقات اجرایی دولت را طی دوره چهارساله مطابق احکام برنامه ششم نمایان سازد. سیاست های کلی نظام در بخش انرژی، سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی مرتبط با بخش های نفت، گاز و پتروشیمی، سیاست های کلی اصلاح الگوی مصرف و احکام سند و قانون برنامه ششم توسعه مرتبط با بخش های نفت و گاز ازجمله این اسناد بالادستی هستند. در این پژوهش به بررسی شاخص های کلیدی مانند حجم کل ذخایر هیدروکربوری مایع، اکتشاف و حفاری چاه های نفت و تلفات فراورش، تبدیل، انتقال و توزیع انرژی پرداخته شد. همچنین در پایان به بررسی عملکرد دولت در برخی اسناد و قوانین مرتبط با حوزه صنعت نفت و گاز پرداخته شده است.
این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی با همکاری مهدخت متین و علی صابری در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.
