شکاف مالیاتی؛ شاخص ارزیابی عملکرد نظام مالیاتی کشور

مالیات یکی از مهمترین منابع درآمدی کشور و از اصلی ترین ابزارها در راستای توزیع مجدد درآمد و برقراری عدالت در جامعه است. کارا نبودن هر نظام مالیاتی به معنی عدم توفیق آن در وصول مالیات بالقوه است. اجتناب و فرارهای مالیاتی، معوقات و… موجب ایجاد شکاف مالیاتی و کاهش درآمدهای مالیاتی کشور می شود. «شکاف مالیاتی» مفهوم مقابل «تمکین مالیاتی» و شاخصی فراتر از فرار مالیاتی و بدون ایرادات سایر شاخص های مرسوم است. درک حجم شکاف مالیاتی و برآورد آن به سیاستگذار کمک می کند با استفاده از ظرفیت موجود، کارایی نظام مالیاتی را اندازه گیری کند و با کشف عوامل شکاف مالیاتی، نارسایی ها و عملکردهای نامناسب را کاهش دهد. برآورد و تحلیل شکاف مالیاتی می تواند پایه اصلاحات مالیاتی از نظر ساختاری، قانونی، فرآیندی، نرم و حتی عوامل بیرونی باشد.

ضرورت و اهداف پژوهش

در بند ۱۷ سیاست های ابلاغی اقتصاد مقاومتی، اصلاح نظام درآمدی دولت از طریق افزایش سهم درآمدهای مالیاتی مورد تاکید قرار گرفته است. درآمدهای مالیاتی، درآمدهای پایدار برای کشور هستند که در صورت اجرای درست اصول مالیاتی، آثار نامناسبی همچون تورم برای اقتصاد ندارد. همچنین به دلیل کارکردهای چندگانه مالیات، درآمدهای مالیاتی نقش بسیار مهمی در سیاست گذاری های اقتصادی (کارکردهای اقتصادی)، تامین مالی بودجه دولت (کارکرد بودجه ای) و تامین عدالت (کارکرد اجتماعی) دارند. به همین دلیل توجه به درآمدهای مالیاتی و بهبود کارایی نظام مالیاتی ضروری به نظر می رسد. از این رو در این پژوهش به بررسی مفهوم و کارکرد شاخص شکاف مالیاتی به عنوان یکی از ابزارهای تحلیل عملکرد نظام مالیاتی، اهمیت آن و ارائه توصیه های سیاستی جهت استقرار و اندازه گیری آن پرداخته شده است.

ابزارهای تحلیل عملکرد نظام مالیاتی

درک عملکرد نظام مالیاتی و کارایی آن نیازمند استفاده از معیارها و شاخصه هایی است که بتواند به خوبی وضعیت نظام مالیاتی را در ابعاد مختلف نمایش دهد. برای مشخص کردن شاخص های مناسب مالیاتی باید توجه داشت که این شاخص ها بتواند به تنهایی نشان دهنده وضع مالیاتی باشند؛ به عبارت دیگر شاخص ها برای سنجش عملکرد مالیاتی باید به گونه ای باشند که هر گونه اظهار نظر در مورد آن ها مستقیما به مالیات برگردد و شامل حوزه های دیگر نشود. «نسبت مالیات به تولید ناخالص داخلی» و «میزان تحقق درآمدهای مالیاتی مصوب در قانون بودجه» ازجمله رایج ترین شاخص های مورد استفاده هستند. شاخص مالیات به تولید ناخالص داخلی نشانگر میزان سهم مالیات از کل ارزش افزوده ایجاد شده در اقتصاد است. این شاخص تا حدی به عملکرد سازمان مالیاتی وابسته است اما بیش از هر چیز به قوانین و مقررات و ساختار نظام مالیاتی مربوط می شود. همچنین از شاخص میزان تحقق درآمدهای مالیاتی که هر ساله به عنوان معیار عملکرد سازمان مالیاتی اعلام می شود، در صورتی می توان بهره برد که مبنای هدفگذاری درآمدهای مالیاتی مشخص شود. با توجه به محدودیت های ذکرشده، باید از شاخص مناسبی استفاده کرد که بتواند نشانگر کارایی نظام مالیاتی باشد. شکاف مالیاتی و سهم آن از کل ظرفیت بالقوه مالیاتی شاخص مناسبی برای سنجش کارایی نظام مالیاتی است؛ شاخصی که در کشورهای توسعه یافته در مالیات نظیر بریتانیا، آمریکا، استرالیا و کانادا مبنای ارزیابی نظام مالیاتی قرار گرفته و به شکل فزاینده ای در سایر کشورها در حال گسترش است.

شکاف مالیاتی؛ مفهوم و کارکرد آن در ارزیابی نظام مالیاتی

شکاف مالیاتی به معنی میزان درآمدهای مالیاتی از دست رفته بر مبنای قوانین و مقررات فعلی است؛ در واقع این شاخص مشخص می کند که بر اساس قواعد موجود، به چه میزان از مالیاتی که باید دریافت شود، عدم دریافت (شکاف مالیاتی) وجود دارد. این شاخص در مقابل «تمکین مالیاتی» قرار می گیرد و شاخصی فراتر از فرار مالیاتی است. درک حجم شکاف مالیاتی و برآورد آن به سیاستگذار کمک می کند با استفاده از ظرفیت موجود، کارایی نظام مالیاتی را اندازه گیری کند و با کشف عوامل شکاف مالیاتی، نارسایی ها و عملکردهای نامناسب را کاهش دهد. برآورد و تحلیل شکاف مالیاتی می تواند پایه اصلاحات مالیاتی از نظر ساختاری، قانونی، فرآیندی، نرم و حتی عوامل بیرونی باشد. در واقع درک میزان کارایی نظام مالیاتی به میزان شاخص شکاف مالیاتی برمی گردد و هر چه این شاخص کوچک تر باشد، کارایی بیشتر نظام مالیاتی را نشان می دهد.

اهمیت و آثار برآورد و تحلیل شکاف مالیاتی

مزایای متعددی برای اندازه گیری و تحلیل شکاف مالیاتی و تحلیل شکاف مالیاتی وجود دارد. شکاف مالیاتی ابزاری مفید برای درک اندازه نسبی و ماهیت عدم تمکین مالیاتی است. از این درک می توان در موارد مختلفی استفاده و بهره برداری کرد.

در شرایط فعلی نظام مالیاتی ایران، مهمترین اقدامات عملیاتی جهت کاهش شکاف مالیاتی، جدای از اقدامات بلند مدت در تغییر ساختار نظام مالیاتی، اقدامات کوتاه مدت و میان مدت است که گام ابتدایی آن باید پایش، تحلیل و برآورد مستمر وضعیت شکاف مالیاتی باشد. در این راستا، لازم است متولی برآورد شکاف مالیاتی مشخص شود و به دلیل جلوگیری از تعارض منافع، این متولی باید مستقل از سازمان امور مالیاتی باشد. از طرفی به دلیل این که تخصص و دسترسی سازمان مالیاتی به پرونده ها و داده های مالیاتی بیشتر از دیگر دستگاه ها است، باید از این نهاد در جریان برآورد شکاف مالیاتی استفاده شود. بنابراین به طور خلاصه می توان گفت برآورد و تحلیل شکاف مالیاتی آثار ذیل را به دنبال دارد:

• افزایش تمکین از طریق کاهش پیچیدگی ها و ساده سازی قوانین و فرایندهای نظام مالیاتی؛
• هدفمندی اصلاحات نظام مالیاتی و کاهش بی ثباتی ها؛
• کمک به افزایش شفافیت نظام مالیاتی؛
• کشف الگوهای پیچیده فرار مالیاتی.

توصیه های سیاستی

دو طرح پیشنهادی برای تعیین متولی برآورد شکاف و تحلیل آن وجود دارد. طرح اول این است که متولی برآورد شکاف مالیاتی، به جهت تخصص و تسلط، سازمان مالیاتی باشد و برای تحلیل، اعتبار سنجی و صحت سنجی برآورد، از کمیته ای متشکل از دستگاه ها و کارشناسان بیرون از سازمان مالیاتی و دولت و ظرفیت تحلیلی آن استفاده شود. طرح دوم نیز این است که متولی برآورد شکاف مالیاتی به کلی خارج از سازمان مالیاتی باشد و صرفا برای تحلیل و ارائه راهکار از ظرفیت سازمان امور مالیاتی استفاده شود. لذا اقدامات لازم که باید پیرو این مهم شکل گیرد به شرح زیر است:

• مشخص کردن متولی برآورد شکاف مالیاتی؛
• افزایش دانش در زمینه روش های برآورد شکاف مالیاتی؛
• ارائه برآورد و گزارش سالانه از شکاف مالیاتی؛
• ارائه و استفاده از شاخص های متنوع و کارا برای ارزیابی عملکرد سازمان و ادارات مالیاتی بر اساس شکاف مالیاتی.

جمع بندی

درک عملکرد نظام مالیاتی و کارایی آن نیازمند استفاده از معیارها و شاخصه هایی است که بتواند به خوبی وضعیت نظام مالیاتی را در ابعاد مختلف نمایش دهد. یکی از شاخص های مناسبی که می تواند نشانگر این موضوع باشد، شکاف مالیاتی است. شکاف مالیاتی به معنی میزان درآمدهای مالیاتی از دست رفته بر مبنای قوانین و مقررات فعلی است. درک حجم شکاف مالیاتی و برآورد آن به سیاستگذار کمک می کند با استفاده از ظرفیت موجود، کارایی نظام مالیاتی را اندازه گیری کند و با کشف عوامل شکاف مالیاتی، نارسایی ها و عملکردهای نامناسب را کاهش دهد. مشخص کردن متولی برآورد شکاف مالیاتی، افزایش دانش در زمینه روش های برآورد شکاف مالیاتی و ارائه برآورد و گزارش سالانه آن نیز از اقدامات موثر در ارزیابی و تحلیل نظام ارزیابی مالیاتی است.

این مطالعه در اندیشکده اقتصاد مقاومتی توسط علی ملک زاده در سال ۱۴۰۱ انجام شده است.