آسیب ‌شناسی طرح احیا و تعادل بخشی منابع آب زیرزمینی

وابستگی شدید اغلب مناطق کشور به منابع آب زیرزمینی، رشد جمعیت و نیاز روزافزون به منابع آبی از یک طرف و وضعیت اقلیمی و جغرافیایی ایران و وقوع پدیده خشک سالی در سالیان اخیر از طرف دیگر، موجب شده تا برداشت بی رویه از منابع آب باعث ایجاد صدمات جبران ناپذیری به این منابع حیاتی شود؛ به نحوی که بسیاری از منابع آب در دسترس و استراتژیک نابود و یا در معرض خطر قرار گرفته است. علاوه بر عوامل فوق، دخالت های انسانی در طبیعت و اجرای طرح های توسعه، در برخی از مناطق کشور، بدون در نظر گرفتن اصول پایداری محیط زیست، به هم پیوستگی منابع آب سطحی و زیرزمینی و حفاظت از منابع آب و خاک، موجب تشدید بحران شده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

با توجه به وضعیت نامطلوب منابع آب زیرزمینی کشور و پس از پیگیری های وزارت نیرو در سال ۱۳۸۴ «طرح تعادل بخشی تغذیه مصنوعی و پخش سیلاب» با هدف افزایش بهره وری استفاده از منابع آب زیرزمینی، بـه تعادل رساندن آبخوان های دشت های ممنوعه و بحرانی و همچنین جلب رضایت ارباب رجوع از نحوه ارائه خدمات در شرکت های آب منطقه ای، تعریف و دارای ردیف اعتباری شد. مطابق این طرح قرار بود طی برنامه ای ۲۰ ساله در چهار بازه ۵ ساله محدوده های مطالعاتی کشور به تعادل برسند. این طرح به دلایل مختلف همچون عدم تامین اعتبار مناسب، عدم همکاری سایر دستگاه ها و از همه مهم تر عدم پذیرش ذاتی کارگزاران مدیریت آب کشور، پیشرفت چندان مطلوبی را تجربه نکرد و در نهایت متوقف شد. پس از یک دوره بلاتکلیفی، با فعال شدن مجدد شورای عالی آب در دولت یازدهم، وزارت نیرو برنامه های خود را در جلسه هشتم شورای عالی آب در سال ۱۳۹۲ ارائه و ابتدا مصوبه ای تحت عنوان «برخورد قانونی با برداشت های غیرمجاز» دریافت کرد که نهایتا مبدل به طرحی تحت عنوان «طرح احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی کشور» مشتمل بر 15 پروژه شد و در جلسه پانزدهم شورای عالی آب در تاریخ 25 شهریورماه ۱۳۹۳ به تصویب رسید.

در حال حاضر رفتارهای غلط و بی توجهی به منابع آب زیرزمینی به عنوان یک منبع حیاتی و استراتژیک در سطح بهره برداران ادامه دارد و کماکان در سطح کلان هماهنگی و انسجام کافی در برخورد با بحران آب زیرزمینی مشاهده نمی شود. لذا ضرورت آسیب شناسی طرح احیا و تعادل بخشی از منظر کارایی و اثربخشی در این مقطع زمانی اجتناب ناپذیر به نظر می رسد؛ چراکه از یک سو، بررسی عملکرد پروژه های طرح احیا و تعادل بخشی نشان می دهد که پیشرفت اغلب پروژه ها در مقایسه با هدف گذاری اولیه بسیار کمتر از حد انتظار بوده و از سوی دیگر، اثربخشی طرح در نیل به هدف اصلی خود که همانا جبران کسری مخازن آبخوان های کشور است، با ابهامات جدی روبروست. از همین رو پژوهش حاضر، تحت عنوان مسئله یابی علل عدم تحقق اهداف طرح احیا و تعادل بخشی با هدف شناسایی عوامل موثر بر عدم تحقق اهداف طرح تاکنون و مهم ترین مسائل و مشکلات پروژه های طرح احیا و تعادل بخشی ارائه شده است.

مسئله شناسی طرح احیا و تعادل بخشی

پس از بررسی های انجام شده عوامل موثر در ایجاد موانع و چالش های طرح «احیا و تعادل بخشی» به 4 حوزه اصلی تقسیم بندی شده اند که به ترتیب اولویت بندی های صورت گرفته عبارتند از:

ظرفیت های ناکافی قانونی و عدم استفاده موثر از احکام برنامه های توسعه و اسناد بالاستی در سازمان دهی و فعال سازی مشارکت جامعه بهره بردار

 این مسئله خود معلول چالش های دیگری مانند: «عدم حضور و مشارکت موثر جامعه بهره بردار در تدوین و اجرای برنامه ها و طرح های حفاظت از آبخوان ها»، «ایجاد نارضایتی اجتماعی در اثر اجرای طرح»، «نادیده گرفتن سهم مالکیتی بهره برداران و عدم توجه به نظامات عرفی و محلی در ساختارهای قانونی و نهادی موجود»، «ضعف ظرفیت های اداری به منظور توسعه الگوی مشارکتی» و «عدم باور به رویکرد مشارکتی در حاکمیت» است؛

ناکارآمدی و وجود تعارض منافع در مدیریت آب های زیرزمینی

این مسئله معلول مسائلی همچون «عدم تمایل مدیران و سیاست گذاران آب در ورود به چالش های مدیریت آب زیرزمینی»، «تکیه بر سیستم مدیریتی دولتی اجرای طرح»، «فقدان جایگاه مناسب آب زیرزمینی در ساختار مدیریت آب»، «عدم توازن در بودجه و اعتبارات تخصیص یافته به منابع آب سطحی و زیرزمینی فقدان اطلاعات شفاف و مستند» و «وجود کاستی های اساسی در تولید داده های پایه و آمار و اطلاعات به روز از دشت های کشور» است؛

وجود تعارض در سیاست ها، اسناد بالادستی و منافع بین بخشی برای حصول همگرایی در برنامه ریزی اقدام و عمل

 این مسئله معلول مسائلی همچون «بخشی نگری و عدم وفاق و هماهنگی بین دستگاهی بالاخص بین بخش آب و کشاورزی جهت عملیات اجرایی و نیز فقدان مشارکت و اختیار ذی مدخلان در برنامه ریزی ها و اجرای آن ها»، «نارسایی هماهنگی موثر بین سیاست های بخش های آب، کشاورزی، محیط زیست، شهرسازی، انرژی و صنعت در برنامه ریزی مکانی و زمانی نیازهای جدید»، «فقدان طرح های آمایشی و الگوهای توسعه منطقه ای و محلی هماهنگ با ظرفیت ها و پتانسیل های اکولوژی آبی کشور» و «ضعف ساختارهای هماهنگی بین بخشی» است؛

فقدان جامع نگری در برنامه ریزی، اجرا و پایش طرح

این مسئله معلول مسائلی همچون «فقدان ساختار فرابخشی منسجم (نظیر ستاد ملی) برای تدوین سیاست ها و نقشه راه و همچنین نظارت عالیه برای اجرای طرح و ضعف تمرکز دولتی و بخشی در شرایط فعلی»، «فقدان یک برنامه و بسته اقتصادی جامع برای پشتیبانی و بسترسازی طرح تعادل بخشی»، «نارسایی برنامه عملیاتی احیا و تعادل بخشی (Rehabilitation) منطبق با شرایط اقتصادی، اجتماعی و سیاسی هر دشت و تمرکز بر مدیریت دولتی و بخشی»، «بی توجهی به ضرورت نگاه یکپارچه به برنامه تعادل بخشی و اجرای غلط و انتزاعی پروژه های طرح»، «عدم ارزیابی اثربخشی بسته های طرح تعادل بخشی و رفتارهای بهره برداران»، «برخورد صرفا اقتصادی به سهمیه آب مندرج در کارت های هوشمند» و «عدم ارائه گزارش های دوره ای مدون از عملکرد طرح متکی به شاخص های معتبر» است.

ارزیابی اثربخشی طرح احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی

به منظور ارزیابی اثربخشی طرح احیا و تعادل بخشی، پروژه های طرح احیا و تعادل بخشی در قالب سه دسته «پروژه های با تاثیر مستقیم در کاهش برداشت از آب زیرزمینی» مانند آماربرداری سراسری وضعیت منابع و مصرف آب، «پروژه های نظارتی» مانند استقرار الگوی مشارکتی و «پروژه های حمایتی» مانند اصلاح و تعدیل پروانه های بهره برداری، تقسیم بندی شده اند. پیش بینی میزان حداکثر صرفه جویی قابل تحقق در صورت اجرای کامل پروژه ها، پیش بینی زمان اتمام پروژه ها با توجه به شرایط کنونی و سایر اطلاعات موجود بیانگر دو نکته اساسی است؛ اولا با تداوم پروژه های طرح بـه شکل کنونی به نظر می رسد که ادامه این روند کمکی به بهبود وضعیت آبخوان ها و رفع اساسی مشکلات و چالش های موجود نخواهد کرد. ثانیا عدم توجه به تبعات و پیامدهای اجتماعی طرح با توجه به وابستگی های اقتصادی بسیاری از بهره برداران و تامین معیشت آنان از طریق بهره برداری از منابع آب زیرزمینی اجرای طرح بایستی با در نظر گرفتن راهکارهای مناسب و عملی جهت رفع مسائل و مشکلات اقتصادی و اجتماعی بهره برداران و ذی نفعان طرح، انجام پذیرد. به عنوان مثال با توجه به تعداد و سطح زیرپوشش چاه های غیرمجاز در سراسر کشور، در صورت انسداد چاه های فاقد پروانه بهره برداری، حدود ۱۰.۸ میلیون هکتار اراضی کشاورزی بدون آب می ماند که این رقم، حدود ۲۱ درصد از کل اراضی تحت کشت کشور را شامل می شود. بدیهی است اجرای چنین برنامه هایی بدون در نظر گرفتن راهکارهای مناسب اقتصادی و اجتماعی با مقاومت جدی و عدم پذیرش از سوی بهره برداران مواجه خواهد شد و نتیجه اثربخشی به همراه نخواهد داشت.

جمع بندی

تا به امروز طرح های گوناگونی به منظور افزایش بهره وری از منابع آب زیرزمینی، بـه تعادل رساندن آبخوان های دشت های ممنوعه و بحرانی و جلب رضایت ارباب رجوع از نحوه ارائه خدمات در شرکت های آب منطقه ای تعریف شده اند که طرح «احیا و تعادل بخشی آب های زیرزمینی کشور» از جمله این طرح هاست. با این حال رفتارهای غلط و بی توجهی به منابع آب زیرزمینی به عنوان یک منبع حیاتی و استراتژیک در سطح بهره برداران ادامه دارد و کماکان در سطح کلان هماهنگی و انسجام کافی در برخورد با بحران آب زیرزمینی مشاهده نمی شود؛ لذا پژوهش حاضر به آسیب شناسی این طرح پرداخته است. مهمترین مسائل احصا شده به ترتیب ضعف در فعال سازی مشارکت جامعه بهره بردار، ناکارآمدی و وجود تعارض منافع در مدیریت آب های زیرزمینی، تعارض در سیاست ها، اسناد بالادستی و منافع بین بخشی و فقدان جامع نگری در برنامه ریزی، اجرا و پایش طرح است. همچنین ارزیابی اثربخشی این طرح نیز نشان دهنده این است که با تداوم پروژه های طرح بـه شکل کنونی، به نظر می رسد که ادامه این روند کمکی به بهبود وضعیت آبخوان ها و رفع اساسی مشکلات و چالش های موجود نخواهد کرد.

این مطالعه در مرکز ملی مطالعات راهبردی کشاورزی و آب اتاق ایران در سال 1400 انجام شده است.