ارزیابی و تحلیل نهادی صنعت دخانیات

صنعت دخانیات در ایران، با بازاری متشکل از حدود ۲۰ میلیون مصرف کننده و نرخ تقریبی ۲۵ درصدی مصرف انواع محصولات دخانی (سیگار و قلیان)، ارزشی بالغ بر ۷۰ هزار میلیارد تومان را به خود اختصاص داده است. این صنعت، علاوه بر این، به صورت شبه انحصاری اداره می شود، به طوری که بیش از ۷۰ درصد آن در اختیار دو شرکت داخلی تولیدکننده تحت لیسانس شرکت های بین المللی قرار دارد. از منظر کلان تر، صنعت دخانیات از نظر سلامتی، صنعتی آسیب رسان، از نظر شیوه های کشت، صنعتی آب بر، و از نظر تراز تجاری، در رده صنایع ارزبر طبقه بندی می شود. افزون بر این موارد، در دو دهه اخیر، ظرفیت تولید داخلی به طور پیوسته کاهش یافته و در حال حاضر به حدود ۱۰ درصد رسیده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

بر اساس برآوردهای موجود، صنعت جهانی دخانیات در سال ۲۰۲۳، صنعتی پر سود با درآمدی معادل ۹۴۱ میلیارد دلار و نرخ رشد متوسط سالیانه ۲.۵ درصد بوده است که سهم تولید سیگار از این میزان، حدود ۸۳۵ میلیارد دلار است. این صنعت در ایران نیز به صورت انحصاری اداره می شود و ۶ شرکت اصلی، بیش از ۸۰ درصد بازار را در اختیار دارند. با این حال، صنعت دخانیات صنعتی آسیب رسان، آب بر و آلاینده محسوب می شود که عامل سالیانه مرگ ۸ میلیون نفر در جهان، از دلایل اصلی جنگل زدایی در مناطق استوایی، و ایجاد آلودگی های زیست محیطی (ناشی از رهاسازی ته سیگارها و عدم تجزیه پذیری آن ها) است. از منظر اقتصادی نیز، توجه به آسیب های ناشی از این صنعت بر سلامتی جامعه، بهره وری نیروی انسانی و کارآمدی نظام سلامت حائز اهمیت بوده و از این نظر، برای اقتصاد کشورها نیز زیان آور تلقی می شود. از این رو، گزارش حاضر به بررسی دقیق وضعیت صنعت دخانیات در ایران پرداخته و در تلاش است تا پیشنهادهایی عملی در راستای بهبود این صنعت ارائه کند.

وضعیت صنعت دخانیات در ایران

بر اساس آمارهای موجود، حدود ۲۵ درصد از جمعیت ایران مصرف کننده محصولات دخانی هستند. بازار مصرف این محصولات، از اواسط قرن گذشته همواره بزرگ بوده و در حال حاضر، گردش مالی آن بالغ بر ۷۰ هزار میلیارد تومان برآورد می شود. در حال حاضر، علاوه بر شرکت دخانیات ایران، ۲۱ کارخانه سیگارسازی با برندهای مختلف داخلی و خارجی، سیگار مورد نیاز کشور را به میزان ۶۸.۶۵ میلیارد نخ تأمین می کنند. در این میان، سهم عمده در اختیار دو شرکت JTI و BAT قرار دارد؛ به طوری که سهم شرکت جی تی آی پارسیان حدود ۵۰ درصد، سهم شرکت بی ای تی پارس حدود ۲۰ درصد، و سهم شرکت دخانیات ایران حدود ۱۲ درصد از بازار را تشکیل می دهد. از سوی دیگر، بر اساس آمارها، برآورد میزان قاچاق سیگار در سال های اخیر روند کاهشی داشته است؛ به طوری که میزان قاچاق سیگار از ۶.۶ میلیارد نخ در سال ۱۳۹۹، به ۱.۳ میلیارد نخ در سال ۱۴۰۰ رسیده است.

مسئله مهم دیگر در این صنعت، وضعیت نامناسب کشت و تولید توتون داخلی است. سطح زیر کشت تنباکو در کشور از سال ۱۳۸۰ و با ورود شرکت های بین المللی به این عرصه، دچار رکود و کاهش چشمگیری شده است. به طوری که در سال ۱۴۰۰، مساحت زیر کشت توتون سیگارت در کل کشور، ۴۸۳۱ هکتار و میزان تولید توتون حدود ۱۰ هزار تن اعلام شده است.

سیاستگذاری صنعت دخانیات در چند دهه اخیر

وضعیت کنونی صنعت دخانیات ایران، همچون سایر صنایع کشور، محصول روندهای تاریخی و حاصل تعامل فناوری های تولیدی با چارچوب های نهادی در طول زمان است. با توجه به سابقه حدوداً یکصدساله شکل گیری صنعت دخانیات در ایران، تحولات این صنعت را می توان به سه دوره مشخص تقسیم کرد:

• دوره انحصار تولید و تجارت توسط شرکت دخانیات ایران؛
• دوره جذب سرمایه گذاری خارجی که طی آن تلاش شد تا مشکل قاچاق و کیفیت پایین تولید داخلی با افزایش رقابت (جذب سرمایه گذاری خارجی) و انتقال تکنولوژی حل شود؛
• دوره واگذاری شرکت دخانیات که طی آن تلاش شد تا ناکارایی های شرکت دخانیات ایران با واگذاری مالکیت آن حل شود.

به عبارت دیگر، این صنعت از بدو تأسیس تا دهه ۱۳۸۰، به صورت انحصاری اداره می شد. این رویکرد، هرچند مزایایی نظیر کنترل دولت بر بازار دخانیات و امکان سیاست گذاری مستقیم را به همراه داشت، اما در عین حال، با معضلاتی همچون عقب ماندگی فناوری، نیاز به نوسازی زیرساخت ها، و کاهش سهم بازار به دلیل رواج قاچاق روبرو بود. در دو دهه گذشته، تلاش برای توسعه این صنعت از طریق صدور مجوز تولید داخلی به شرکت های بین المللی در دهه ۱۳۸۰ و خصوصی سازی شرکت دخانیات ایران در دهه ۱۳۹۰ پیگیری شده است. در طی این دوره ها، به تدریج از ظرفیت های تنظیم گری شرکت دخانیات کاسته شد و وظایف حاکمیتی مرتبط با این صنعت، به یکی از واحدهای اداری زیرمجموعه وزارت صنعت، معدن و تجارت (صمت) سپرده شد. با وجود تمامی این تحولات، صنعت دخانیات ایران همچنان با چالش های متعددی دست وپنجه نرم می کند.

آسیب ها و چالش های صنعت دخانیات

بر اساس آسیب شناسی انجام شده، مهم ترین چالش های پیش روی صنعت دخانیات در ایران را می توان در سه دسته اصلی طبقه بندی کرد:

• چالش تنظیم گری تولید و فراوری: ساختار شبه انحصاری این صنعت (شبه انحصار خرید در مقابل کشاورزان و شبه انحصار فروش در مقابل مصرف کننده) و در نتیجه، نیاز مبرم به تنظیم گری دقیق و کارآمد در سراسر زنجیره ارزش دخانیات؛
• چالش تنظیم گری مصرف: ماهیت آسیب رسان محصولات دخانی و معضل همسوسازی سیاست های توسعه تولید با سیاست های کنترل مصرف (به ویژه در زمینه سیاست های مالیاتی)؛
• چالش ناشی از خصوصی سازی ناکارآمد شرکت دخانیات ایران: عدم موفقیت سیاست خصوصی سازی در ارتقای کارایی و رقابت پذیری شرکت دخانیات.

این چالش ها باعث شده است تا صنعت دخانیات، علی رغم تلاش های صورت گرفته در سال های گذشته، همچنان به عنوان صنعتی ارزبر و ناتوان از رقابت در سطح بین المللی شناخته شود و محصولات تولیدی آن از کیفیت مطلوبی برخوردار نباشند.

ارائه پیشنهادهایی جهت بهبود وضعیت صنعت دخانیات

به نظر می رسد اصلاح صنعت دخانیات ایران مستلزم ترسیم و اجرای یک راهبرد سه مرحله ای منسجم باشد که در ادامه به تشریح آن می پردازیم:

گام اول؛ تعیین اهداف کلان سیاست گذاری

در این گام، ضروری است که اهداف کلان سیاست گذاری در این صنعت برای تمامی دست اندرکاران و تصمیم گیران به صورت روشن و شفاف تبیین شده و تبعات و الزامات هر هدف، برای سایر اهداف مورد بررسی قرار گیرد. در گزارش حاضر، چهار هدفی که در سیاست گذاری صنعت دخانیات ایران باید مورد توجه قرار گیرند عبارتند از: ۱) کاهش پیوسته مصرف دخانیات تا رسیدن به هدف “جامعه عاری از دخانیات”، ۲) کاهش قاچاق محصولات دخانی، ۳) افزایش سهم تولیدات داخلی در تأمین نیاز بازار، و ۴) ارتقای بهره وری و ارزش افزوده در کل زنجیره ارزش دخانیات.

گام دوم؛ تدوین سیاست های اجرایی و تنظیم گری

در این گام، باید سیاست های اجرایی و سازوکارهای تنظیم گری متناسب با اهداف تعیین شده در گام اول طراحی و تدوین شوند. این سیاست ها باید قیود و الزامات بین بخشی و بین زمانی را به درستی در نظر بگیرند و از تعارض منافع جلوگیری کنند. در گزارش حاضر، برای تأمین اهداف چهارگانه فوق، توصیه های سیاستی زیر پیشنهاد می شود:

• برنامه ریزی برای انتقال فناوری یا صادرات محصولات (ستاد صنایع دخانی با همکاری صمت و سازمان برنامه)؛
• تسریع در اجرای قانون سامانه مؤدیان و پایانه های فروشگاهی و قانون مبارزه با پولشویی (وزارت اقتصاد)؛
• وضع استانداردهای بهداشتی جدی تر و نظارت قوی تر بر اجرای آن (وزارت بهداشت با همکاری سازمان استاندارد و ستاد صنایع دخانی)؛
• انجام مطالعات تخصصی در زمینه زنجیره ارزش دخانیات در ایران و ظرفیت های سه حوزه کشت، بازار داخلی و بازار منطقه ای (ستاد صنایع دخانی با همکاری وزارت جهاد کشاورزی)؛
• توجه خاص به این صنعت و تنظیم نرخ متناسب در چارچوب سیاستگذاری برای نرخ مالیات ارزش افزوده در برنامه های پنج ساله توسعه؛
• تنظیم برنامه گذار برای اصلاح نهادی شرکت دخانیات ایران با استفاده از اختیارات دولتی در جهت واگذاری محدود مدیریت شرکت (ستاد صنایع دخانی با همکاری سازمان خصوصی سازی و وزارت کار).

گام سوم؛ تعیین نهادهای متولی و پاسخگو

در این گام، باید نهادهای متولی اجرای سیاست ها و مسئول پاسخگویی در قبال نتایج حاصله به صورت شفاف مشخص شوند. در این راستا، در گزارش حاضر پیشنهاد می شود که “ستاد صنایع دخانی” به عنوان نهاد اصلی سیاست گذار و تنظیم گر در این حوزه شناخته شده و جایگاه و اختیارات آن به صورت مشخص مورد تأکید وزارت صنعت، معدن و تجارت و دولت قرار گیرد. همچنین، لازم است که به منظور احیا و توانمندسازی تولید داخل، اقدامات لازم برای تقویت ساختار سازمانی و افزایش توانمندی های تخصصی این ستاد صورت گیرد. با توجه به این که این ستاد در مقابل بازاری شبه انحصاری قرار دارد که سهم شرکت پیشرو در آن به حدود نیمی از کل بازار می رسد، ارتقای ظرفیت کارشناسی، تقویت قدرت چانه زنی، و افزایش اثربخشی این نهاد در تنظیم کل زنجیره ارزش اهمیت ویژه ای دارد.

جمع بندی

بر اساس آمارهای موجود، در حدود ۲۵ درصد از جمعیت ایران مصرف کننده محصولات دخانی هستند. در حال حاضر، شرکت دخانیات ایران با حدود ۱۲ درصد، شرکت جی تی آی پارسیان در حدود ۵۰ درصد بازار و شرکت بی ای تی پارس حدود ۲۰ درصد سیگار مورد نیاز کشور را تأمین می کنند. این صنعت، همچون سایر صنایع کشور، با مشکلاتی نظیر چالش تنظیم گری تولید و فرآوری، تنظیم گری مصرف، و چالش ناشی از خصوصی سازی ناکارآمد شرکت دخانیات ایران مواجه است. از این رو، به نظر می رسد اصلاح صنعت دخانیات از طریق تعیین اهداف سیاستی روشن، تنظیم سیاست های اجرایی کارآمد و تعریف نهادهای متولی مشخص امکان پذیر خواهد بود.

این مطالعه در مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی توسط حسین رجب پور با همکاری صادق رحیمی نژاد و علی اژدری در سال 1404 انجام شده است.