مطالعه نهادها و ساختارهای تسهیل کننده اجرای قوانین در کشور فنلاند

اجراسازی قوانین یکی از چالش برانگیز ترین فرایندهای حاکمیت های مختلف بالاخص جمهوری اسلامی ایران است. همواره وجود قوانین مختلفی برای ساختار کشور، چالش برانگیز بوده است. قسمتی از این چالش ها مختص قوه اجرایی کشور است و قسمتی دیگر، مختص قوای سیاستگذاری کشور، بالاخص مجلس شورای اسلامی، است. این موضوع از آن حیث قابل اهمیت است که نپرداختن به عوامل تضییع کننده اجراسازی قوانین، سبب تدوین قوانین بی کیفیت و نامتناسب با ظرفیت های اجرایی، تضییع حقوق شهروندان، مخالفت بروکرات های سطح خیابان در اجرا، مقاومت گروه های تاثیرپذیر از قوانین در پذیرش آن، تضعیف مشروعیت، امنیت و اقتدار ملی و… می شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

اعمال قانون و اجراسازی سیاست ها یکی از چالش های مهم در نظام حکمرانی کشورها به شمار می آید که ایران نیز از این قاعده مستثنا نیست. نظام حکمرانی ایران در چند دهه اخیر با تشدید قانون گریزی، نقص اجرای قوانین و عدم اعمال آن ها مواجه بوده است. پارلمان به عنوان یکی از نهادهای اصلی در فرایند قانون گذاری کشورها محسوب می شود که نقش مهمی در اجرایی شدن قوانین دارد. اهمیت این نهاد را می توان در شناخت مسئله، گزینش موارد ضروری جهت تقنین، انتخاب بهترین راه حل ها و سیاست ها و نظارت بر اجرایی شدن آن ها مشاهده کرد. بر این اساس، مطالعه سازوکارها و نهادهای دخیل در فرایندهای پارلمانی کشورهای پیشرو و برتر در حاکمیت قانون و اجرایی سازی قوانین، از اهمیت بالایی جهت تسهیل فرایندهای اجراسازی صحیح قوانین و رفع موانع آن ها در کشور ایران برخوردار است.

از همین رو این پژوهش، سطوح مختلفی از وظایف پارلمانی را مورد بررسی قرار می دهد و ضمن آسیب شناسی مجلس شورای اسلامی در هر یک از سطوح، نوآوری ها و اصول حاصله از مطالعه پارلمان کشور مرجع را جهت ارائه پیشنهاد سیاستی به مجلس شورای اسلامی، بررسی و استخراج می کند. بر اساس نکات ذکرشده، کشور فنلاند به عنوان کشور مرجع جهت مطالعه انتخاب شده است. سازوکار انتخاب فنلاند به عنوان کشور مرجع، بر اساس دو مولفه «شاخص حاکمیت قانون» که فنلاند جز 5 کشور برتر در این شاخص است و «انطباق ساختارهای سیاسی کشور مورد مطالعه با نظام سیاسی ایران» صورت گرفته است.

آسیب شناسی مجلس شورای اسلامی

پیشینه های مطالعاتی در آسیب شناسی اجرای قانون در ایران به طور عمده متمرکز بر عوامل ساختاری، اجرایی، محیطی، عوامل مربوط به منابع و… بوده است. بر این اساس، قسمتی از مشکلات و چالش ها منتج از نظام قانونگذاری و عوامل مرتبط به آن است. نبود تعامل سازنده با گروه های ذی نفع و کارشناسان خبره هر حوزه در فرایند قانونگذاری و عدم وجود شفافیت در این تعاملات یکی از مشکلات مهم فرایند قانونگذاری در ایران است. آنچه اهمیت دارد، حضور و اظهار نظر و قدرت تاثیرگزاری مخاطبان قانونی و بلاخص بخش اجتماعی در فرایند تدوین قوانین است. همچنین مشکلات مرتبط با محتوای قوانین و متن حقوقی آن از دیگر چالش های مجلس شورای اسلامی محسوب می گردد. برخی از متون حقوقی قوانین از وضوح و صراحت نظر برخوردار نیستند که بر این اساس امکان تفسیر به رای را برای قانونگذار، دستگاه اجرایی و… فراهم می کند. علاوه بر این، برخی مشکلات محتوایی در قوانین همچون نبود شفافیت در اهداف قانون، سطحی نگری در تشخیص مسائل، عدم پیش بینی پیامد های اجرای قوانین، عدم سازگاری میان اهداف و ابزار نیل به آن و وجود قوانین متعدد، سبب کاهش کیفیت قوانین می گردد که می توان علت این نقص را در نبود نظرات کارشناسانه مشاهده کرد.

اصول حاکم بر فرایند قانونگذاری و نظارتی در فنلاند

این اصول و پیشنهادات سیاسی ناظر بر آن عبارتند از:

• شفافیت: یکی از بارزترین ویژگی های اداری در فنلاند، وجود شفافیت در مراحل مختلف قانون گذاری و نهادی پارلمان است که از طریق بسترهای آنلاین و تحت وب محقق می شود. طبق اصل 71 آئین نامه داخلی پارلمان فنلاند، اسناد مجلس بایستی به صورت شفاف در دسترس همگان قرار گیرد. این اسناد شامل صورت جلسات عمومی پارلمان، لوایح دولتی، ابلاغیه های دولت به پارلمان، ابتکارات شهروندی، گزارش ها و بیانیه های نهادهای مختلف، فهرست پیشنهادهای قانونی معلق مانده، گزارشات و بیانیه های کمیسیون ها، گزارشات و اخبار مرتبط با استیضاح، متن سوالات کتبی عنوان شده توسط نمایندگان، ارائه های کارشناسی مکتوب کمیسیون ها، فرامین و مصوبات تابعه و تصمیمات مورد بررسی مجلس هستند.
• تخصص گرایی: یکی از ویژگی های بارز در فرایند قانونگذاری در فنلاند، تخصص گرایی در این فرایند است. استفاده از نظر متخصصان و تصمیم گیری مبتنی بر آن، از نمود های تخصص گرایی است. یافته ها گویای آن است که در فرایند های تدوین پیشنهاده قانونی و بررسی آن در کمیسیون های مربوطه حضور کارشناسان نقش پررنگی را ایفا می کند. این کارشناسان ضمن تعیین اهداف، اولویت ها و ضرورت های قوانین، به امکان سنجی و بررسی پیامد های احتمالی آن در ابعاد مختلف می پردازند. علاوه بر این، از آنجایی که قوانین در محیط و زمینه ای خاص اجرا می شود، و به قطع پیامد هایی را نیز بر محیط خود می گذارد، وجود نهادی همچون «شورای ارزیابی تاثیرات قانونگذاری فنلاند» به منظور انسجام بخشی به پیامد های قانونی و ارائه گزارشات اصلاحی و پیشنهادی به دولت در جهت بهبود کیفیت لوایح، اهمیت دارد و از دیگر جنبه های تخصص گرایی محسوب می شود.
• زمینه مند بودن قوانین: مطالعات گویای مشارکت ذی نفعان در فرایند قانون گذاری است. قوانین در بافتار های فرهنگی و اجتماعی، سیاسی، اقتصادی، زیست محیطی و… اعمال می شوند و نه در خلاء. بر این اساس، تناسب این قوانین با نیازها و ویژگی های بخش های نام برده شده، از ضرورت برخوردار است. بستر های آنلاین امکان مشارکت را در این کشور تسهیل کرده اند. این بسترها ضمن تحقق شفافیت، مشارکت و اعلام نظر شهروندان را از قوانین نیز محقق می سازد. این سامانه ها شامل: سرویس fi، سرویس Otakantaa.fi، سرویس Lausuntopalveu.fi و سرویس Puoluerekisteri.fi هستند.
• تقدم لوایح بر طرح ها: یکی از ویژگی های کشورهای پیشرو در اجرا سازی قوانین، تقدم لوایح بر طرح ها است. به طور کل لوایح از واقع بینی بیشتری برخوردارند. امکان سنجی ظرفیت های اجرایی، منابع مورد نیاز و پیامد سنجی سیاست ها سبب افزایش کیفیت قوانین می شود که دولت از واقع گرایی بهتری در این زمینه برخوردار است. همچنین قوانینی که از لوایح به وجود می آیند، طبیعتاً به مراتب از شانس اجرایی شدن بیشتری برخوردارند؛ چرا که دولت مسئولیت اجراسازی قانونی را بر عهده دارد که خود به تدوین پیشنهاده آن دست زده است. عمده پیشنهاد های قانونی در فنلاند متعلق به لوایح است و طرح های قانونی در بیشتر موارد با هدف اصلاح قوانین پیشین و یا اصلاح بودجه انجام می پذیرد. بر این اساس، قوانین مطابق با ظرفیت های اجرایی اعمال خواهد شد و از تورم قوانین جلوگیری می شود.
• نظارت بدون محدودیت و ارائه گزارشات سازنده: از ویژگی های بارز در امر نظارتی پارلمان فنلاند، بازرسی و کنترل پسینی نامحدود بر ساختارهای مشخص شده و ارائه گزارش های کوتاه مدت به همراه پیشنهادهای اصلاحی و قانونی است. نکته حائز اهمیت آن است که نهادهای نظارتی علاوه بر کنترل و نظارت پسینی، وظیفه ارائه پیشنهاد به منظور بهبود و اصلاح قوانین پیشین و افزایش کیفیت قوانین جدید را نیز بر عهده دارند.

پیشنهادهای اصلاحی برای مجلس شورای اسلامی

در این قسمت پیشنهادهایی به منظور بهبود وضعیت نهادی مجلس شورای اسلامی ارائه شده است.

توصیه های راهبردی برای تعمیق شفافیت

• ثبت و انتشار اطلاعات مشارکت کنندگان در فرایند قانونگذاری، اسناد، گزارشات، بیانیه ها و فعالیت های انجام شده در صحن علنی، کمیسیون های تخصصی و نهاد تدوین کننده پیشنهاد قانونی در یک سامانه واحد تحت وب.
• افزایش هزینه های شفافیت گریزی برای عاملین و مدافعان آن.
• ثبت نقش ذی نفوذان و انتفاع یا ضررشان از قوانین بایستی مشخص باشد و به صورت شفاف در بستر های تحت وب مشخص

توصیه های راهبردی به منظور تعمیق تخصص گرایی

• ایجاد یک کارگروه تخصصی واحد به منظور پیش برد سازوکار تهیه لوایح قانونی. این کارگروه می توان شامل اعضای ثابت و متخصص در حوزه سیاستگذاری باشد که به طبع، تدوین هر موضوع سیاستی، دارای اعضای موقتی متخصص در آن حوزه نیز باشد. وظیفه این کار گروه، هماهنگی میان وزارتخانه ها، کارشناسان، ذی نفعان، دفاع از لایحه در کمیسیون و سایر اعضای کلیدی در تدوین لوایح است.
• ایجاد بستر های تحت وب به منظور همرسانی جزئیات لوایح با سایر کارشناسان حوزه های مختلف

توصیه هایی در جهت زمینه مند کردن قوانین

• مشارکت ذینفعان مختلف در فرایند تدوین قوانین: این مهم می تواند از طریق پلتفرم های آنلاین که در آن ابتکارات قانونی به اشتراک گذاشته می شود و امکان نظردهی در آن وجود دارد، صورت پذیرد.
• انطباق سنجی قوانین از پیش تصویب شده با بافتار اجتماعی و فرهنگی، سیاسی، اقتصادی و… .
• توجه ببیش از پیش به امر ارزیابی پیشینی تأثیرات قانونی.

توصیه هایی در جهت تحقق تقدم لوایح بر طرح ها

• ایجاد اتحاد نظری و عملی میان قوای مجریه و مقننه در بررسی به مسائل کشوری و رفع آن: این اصل همان طور که مورد تاکید رهبری نیز واقع شده است، ضمن ایجاد وحدت در هدف قانونگذاری، روش ها و راه حل های نیل به آن را نیز یکسان می سازد.
• همان طور که پیشتر از ضرورت ها و اهمیت قانونگذاری مبتنی بر لوایح یاد شد، بهتر است اقدامات مجلس در جهت اصلاح پیشنهاده های قانونی و نه تدوین پیشنهاده جدید باشد. به عبارتی دیگر، پیشنهاد می شود تا مجلس شورای اسلامی از موضع تدوینی کنونی خود عقب نشینی کند و مواضع تطبیقی ، تنظیمی را تقویت کند.
• یکی از سازوکار های تسریع کننده فرایند قانونگذاری که موجب کاهش رفت و آمد های لوایح میان دو قوه می گردد، حضور و مشارکت نمایندگان منتخب مجلس در فرایند تدوین لوایح و در دولت است؛ چرا که موجب آشنایی طراحان لوایح با ملاحظات مجلس می شود.

توصیه ای در جهت ایجاد نظارت بدون محدودیت و ارائه گزارش های سازنده

• ایجاد رویکرد تبیینی در نهاد های نظارتی و ارائه راهکار هایی جهت اصلاح نواقص: نهاد های نظارتی در ایران به طور گسترده نقش توصیفی را در گزارشات خود بازی می کنند و به طور محدود به ارائه پیشنهاد و مشاوره های سیاستی می پردازند. براین اساس، نهاد های نظارتی بایستی در گزارشات خود، نگاهی تبیینی و مبتنی بر ارائه راهکار را جهت بهبود کیفیت قوانین ایجاد کنند.

جمع بندی

مجلس شورای اسلامی در ایران با چالش های گوناگونی همچون نبود تعامل سازنده با گروه های ذینفع و کارشناسان خبره هر حوزه در فرایند قانون گذاری و عدم وجود شفافیت در این تعاملات، مشکلات مرتبط با محتوای قوانین و متن حقوقی آن عدم وضوح و صراحت نظر برخی از متون قوانین مواجه است. این مشکلات زمینه های نتایجی همچون تدوین قوانین بی کیفیت و نامتناسب با ظرفیت های اجرایی و تضییع حقوق شهروندان خواهد شد. بر این اساس، پرداختن به آن و اصلاح فرایندهای معیوب از اهمیت بالایی برخوردار است. کشور فنلاند به عنوان کشوری برتر در شاخص اجراسازی قوانین محسوب می شود که دارای سازوکار های مشخص در فرایند قانون گذاری و پارلمانی خود است. این سازوکارها دارای اصول قابل توجهی هستند که می توان از این اصول به منظور الگوی راهنمایی برای رفع و اصلاح مشکلات و روندهای معیوب در مجلس شورای اسلامی استفاده کرد. برخی از این اصول عبارتند از: شفافیت، تخصص گرایی، نظارت بدون محدودیت و ارائه گزارش های سازنده.

این مطالعه در مرکز ارزیابی سیاستی ایران توسط رضا پورکاویان در سال 1403 انجام شده است.