ارائه مدل موثر نظارت پسینی بر کسب و کارهای رسمی
آسیب شناسی وضعیت نظارت در ایران و معرفی مدل های مفهومی نظارت پسینی
برخی از دولت ها بر این باورند که پیش از راه اندازی کسب‌وکار، بررسی شرایط و ضوابط متقاضی و سنجش صلاحیت آن ضرورت دارد ولی در مقابل، گروه دیگری از دولت‌ها معتقدند، سخت گیری در نقطه شروع، مانع از کارآفرینی خواهد بود. رویکرد گروه اول اصطلاحا مبتنی بر نظارت پیشینی و نگرش گروه دوم بر رویکرد نظارت پسینی استوار است. بر مبنای این دو رویکرد، در زمینه مجوزدهی نیز دو رویه ثبت‌محور و تأییدمحور وجود دارند. ناگفته پیداست که فرآیند شروع و توسعه کسب‌وکار در رویکرد تأییدمحور نسبت به ثبت‌محور، به‌مراتب پیچیده‌تر، کندتر و سخت‌تر است؛ البته به این مشکلات، اعمال سلیقه شخصی، عدم تخصص ناظر، فساد و… نیز اضافه می‌گردد. کشور ایران از منظر راه اندازی و فعالیت کسب وکار در دنیا رتبه پایینی دارد. با توجه به این که رویکرد ایران در زمینه مجوزها تایید محور بوده، می توان نظام ناکارآمد مجوزدهی را به عنوان یکی از مهم ترین موانع توسعه فضای کسب وکار کشور معرفی نمود.
ضرورت و اهداف پژوهش
کسب‌وکارها عموما در شروع، توسعه و خاتمه فعالیت خود نیازمند نوعی تعامل و هماهنگی با دولت ها هستند. از این تعامل در مرحله شروع و توسعه، با عنوان «مجوز» یاد می‌شود که در قالب‌های متنوعی در کشورهای مختلف به کسب‌وکارها اعطا می‌شود. دو رویکرد اصلی که در زمینه مجوزدهی در دنیا وجود دارد، رویکرد ثبت محور و تاییدمحور هستند. در رویکرد ثبت محور، کسب و کار صرفا با احراز هویت نزد حاکمیت تحت قواعد خاصی، مجاز به آغاز و توسعه فعالیت خود می شود؛ اما در رویکرد تاییدمحور، کسب وکار بایستی با ارائه مدارک و مستندات لازم، شایستگی و صلاحیت خود را برای فعالیت مورد نظر خود اثبات نماید.
رویکرد دولت ها در ایران غالبا مبتنی بر رویکرد تاییدمحور بوده و بر همین اساس، فرآیند دریافت مجوز در کشور به یکی از بزرگ ترین موانع پیش روی کسب و کارها تبدیل شده است. موضوعی که مورد نقد جدی مسئولین ارشد کشور قرار گرفته و از همین رو تحرکاتی در راستای بهبود فرآیند مجوزدهی و حرکت به سمت رویکرد ثبت محور در کشور آغاز شده است؛ اما سوالی که در اینجا پدید می آید، آن است که در صورت ثبت محور شدن اعطای مجوز به کسب و کارها دولت چگونه باید بر عملکرد آن ها نظارت کند؟ چنین نظارتی را اصطلاحا نظارت پسینی می نامند که در آن دولت به جای اینکه گلوگاهی به نام مجوز را در دست بگیرد با اتخاذ رویکرد صحیح، فعالیت کسب و کار را به صورت فرآیندی نظارت می کند. در این زمینه، سازوکارهای مختلفی در دنیا پیگیری می شود که ساده ترین آن ها، بازرسی فردمحور است. در این پژوهش تلاش می شود تا با بهره گیری از نظرات نخبگان در قالب مصاحبه و نشست های خبرگانی ابعاد جدیدی از نظارت پسینی احصا شود.
آسیب شناسی وضعیت نظارت در ایران
به رغم اینکه جمهوری اسلامی ایران در رتبه بندی کلی گزارش فعالیت کسب وکار سال ۲۰۲۰ رتبه ۱۲۷ را دارا است لیکن برمبنای شاخص راه اندازی کسب و کار در گزارش مذکور از میان ۱۹۰ کشور در جایگاه ۱۷۸ قرار دارد. این وضعیت در کنار امتیاز ضعیف ایران در شاخص دشواری اداری کسب و کار نشان می دهد قوانین و الزامات دست و پاگیر دولتی در ایران مانع بزرگی بر سر راه رشد و توسعه کسب وکارها است. بر اساس نظرات خبرگان، مسائل موجود و پیش روی نظارت، در ۳ دسته اصلی قرار می گیرند که در ادامه مورد بررسی قرار خواهد گرفت.
- نبود چارچوب عملکردی برای افراد: با توجه به فردمحور بودن بازرسی های نظارتی و همچنین باز بودن دست افراد برای بروز فساد، می توان ادعا کرد چارچوب عملکردی مشخصی برای ناظران و بازرسان وجود ندارد؛
- محدودیت ها و آسیب های روش های فردمحور: مبتنی شدن نظارت بر حضور شخص ناظر و نبود ناظر در تمامی موقعیت ها، به وجود آمدن تعارض منافع در تخصیص حمایت های حاکمیتی، عدم اطلاع حاکمیت از محل مصرف رانت ها و اینکه مصرف کننده رانت انگیزه ای برای مصرف درست آن ندارد، همه و همه نشان دهنده محدود شدن روش های نظارتی بر روش های عامل محور و وجود محدودیت فیزیکی و تعارض منافع در آنان است؛
- پیش بینی پذیر نبودن قوانین: به علت نبود چارچوب استاندارد تدوین قوانین، اتخاذ تصمیمات لحظه ای در ارتباط با فضای کسب وکار و همچنین نبود چارچوب عملکردی برای صحت سنجی گزارش ها قوانین قابل پیش بینی نیستند.
ارائه مدل مفهومی نظارت پسینی
مطابق مدل پیشنهادی می توان نظارت را به ۸ شیوه متفاوت انجام داد دسته بندی مدل مورد نظر به قرار زیر است:
نظارت عمومی-مردمی
راه اندازی سامانه های یکپارچه، جهت ثبت اطلاعات کلیدی کسب و کارها و مجهز شدن به امکان امتیازدهی مردمی و ثبت بازخورد توسط مصرف کنندگان کالا و خدمات کسب و کارها، گام مهمی جهت تسهیل نظارت عمومی است. در این سامانه هر کسب و کار یک پروفایل منحصر به فرد دارد که مردم می توانند به آن مراجعه کرده و با امتیازدهی به کسب وکار مربوطه میزان رضایت خود را اعلام کنند. نظرات در پروفایل کسب و کار باقی می ماند و سایرین می توانند عملکرد کسب و کار را رصد کنند؛ بنابراین تضمین اصل رصد پذیری شفافیت و حافظه دار شدن عملکرد کسب و کارها در این نوع نظارت وجود دارد و این امر منجر به اثربخشی این شیوه نظارتی در میان مدت می شود. این روش مزایایی چون «کاستن از سنگینی بار نظارت توسط دولت» و «سرعت و چابکی بالا در شناسایی تخلفات و امکان رسیدگی سریع» و معایبی چون «امکان تبانی علیه یک کسب وکار» و «مشکل فیلتر و ارزیابی داده» دارد.
نظارت رقبا
از دیگر روش های تحقق اهداف نظارتی، باز گذاشتن دست رقبای تجاری جهت ارزیابی کیفیت کالا و خدمات طرف مقابل است. در عین حال باید توجه داشت فراهم کردن امکانات نظارت بر رقبا درنهایت منجر به ایجاد انحصار در بازار کالا و خدمات مربوطه نشود و نتیجه این نظارت، حذف رقبا از بازار نشود. این مهم با طراحی و تدوین زیرساخت های حقوقی لازم محقق می شود. این نوع نظارت نیز مزایایی همچون «کاستن از سنگینی بار نظارت توسط دولت» و «سرعت مناسب در کشف فساد» و معایبی چون «ریسک ایجاد انحصار در بازار کالا و خدمات و حذف رقبا» و «نیازمند بودن به تهیه و تدوین قانون مدون نظارت رقبا» دارد.
کارشناسی بازرسی محور
در حال حاضر، استنباط های شخصی و فردی برای قضاوت در مورد عملکرد کسب و کارها هنگام نظارت، غالب است. همچنین هنگام تخصیص کارشناس یا بازرس برای انجام امر نظارت، امکان اقدام سلیقه ای وجود دارد. وضعیت مطلوب، حالتی است که تخصیص کارشناس برای نظارت بر یک کسب وکار به صورت سیستماتیک و بدون دخالت سلایق انسانی انجام شده و همچنین برای بازرسی از یک کسب و کار و تصمیم گیری در مورد آن استانداردهای مشخصی از جنس چک لیست های استاندارد و … وجود داشته باشد. این نوع نظارت نیز با مزیتی مانند «شناخت کافی به موجب سابقه ی این نوع نظارت» و چالشی مانند «عدم ایجاد انگیزه کافی برای به اشتراک گذاشتن اطلاعات» همراه است.
نجمان ها و انواع
توسعه انجمن ها و اصناف از دیگر ابزارهای کلیدی و مهم در نظارت است. اثربخشی این انجمن ها در صورتی است که واقعا ماهیت انجمنی داشته باشند و وابستگی به دولت نداشته باشند. تامین مالی این انجمن ها، با پرداختن حق عضویت اعضای آن انجام می شود. این انجمن ها می توانند به اعضای خود نشان های اعتباری اعطا کرده و از سوی دیگر، به شکایات و تقاضای دادخواهی مردم در مورد کسب و کاری که عضو انجمن است، رسیدگی کنند. این نوع از نظارت دارای مزایایی همچون «پررنگ شدن نقش ذی نفعان مستقیم در نظارت» و «وجود تجربه های موفق جهانی» و معایبی چون «عدم شفافیت سازوکار تامین مالی این انجمن ها» و «نداشتن اختیار قضایی آن ها» دارند.
توسعه کسب وکار نظارت
یکی دیگر از مدل های نظارت پسینی، توسعه کسب و کارهای خصوصی نظارت است؛ به نحوی که حاکمیت قواعد نظارت را تعیین می کند و بخش خصوصی مبتنی بر این قواعد، کسب و کار نظارتی را توسعه می دهد. طبیعتا چنین شیوه ای در زمانی کارکرد خواهد داشت که امر نظارت بتواند منافع اقتصادی بخش خصوصی را تامین نماید. این نوع نظارت دارای مزایایی مانند «دارا بودن امکان ایجاد ضمانت اجرایی» و «حداقل بودن امکان تبانی و گزارش سازی» و معایبی مانند «امکان ارائه تضمین های نادرست» و «نیاز به بسترسازی قانونی» می باشد.
نظارت هوشمند داده محور
با کمک طراحی الگوریتم های هوشمند و بهره گیری از آن ها، نظارت داده محور انجام می شود. بهره گیری از این ابزارها متناسب با اصل سیستماتیک شدن و تغییر تمرکز از نظارت های عامل محور به سمت نظارت های سیستمی است؛ چراکه در آن مجموعه متغیرهای سازگاری دنبال می شود که رفتار یک فرد را شکل می دهند. این نوع نظارت مزایایی مانند «امکان استانداردسازی آن» و «امکان ایجاد ضمانت اجرایی» و معایبی چون «هزینه بر و زمان بر بودن طراحی آن» و «کارکرد داشتن در صورت وجود داده ثبتی» است.
گره زدن منافع
در این نوع نظارت صاحبان کسب و کار مطمئن می شوند در صورت رعایت الزامات و قوانین و مقررات و همکاری سازنده با بازوهای نظارتی باب های جدید پیشرفت به رویشان باز می شود. از طرفی در صورت عدم همکاری و تخطی از قوانین، امتیازات خود را از دست می دهند و درخطر سقوط قرار می گیرند. این نوع نظارت دارای مزایایی چون «شفاف بودن» و «نظارت بر نهادها و نه اشخاص» و معایبی چون «زمان بر بودن طراحی این سازوکارها» و «خطر ایجاد اجبار و برخورد سلبی» می باشد.
توسعه نظامات حقوقی
به جهت افزایش اثربخشی سازوکارهای نظارتی توسعه و تقویت نظامات حقوقی، حمایت از مصرف کنندگان ضرورتی غیرقابل انکار است. طراحی و تدوین قوانین ضد انحصار به منظور جلوگیری از تبانی در بازار و … ازجمله اقدامات اولیه است که نهادهای تقنینی می توانند در دستور کار قرار دهند. این نوع نظارت دارای مزایایی چون «شفاف بودن» و «سرعت بالای کشف فساد» و معایبی چون «زمان بر بودن طراحی» و «مستقل نبودن به عنوان یک شیوه نظارت» است.
در پایان با توجه به مصاحبه های خبرگانی به نظر می رسد که از میان شیوه های ۸ گانه اشاره شده، دو شیوه «گره زدن منافع» و «توسعه نظامات حقوقی» کارآمدتر از سایر شیوه ها هستند. بعد از آن ها، «توسعه کسب و کار نظارت»، «نظارت رقبا» و «نظارت عمومی مردمی» قرار خواهند داشت. شایان ذکر است که روش «نظارت هوشمند داده محور» در صورتی که از حوزه مورد نظارت بانک داده مناسب و باکیفیت در اختیار باشد، کارآمدی بالایی دارد؛ اما به نظر می رسد کشور هنوز به بلوغ کافی در حوزه داده نرسیده است.
جمع بندی
به رغم اینکه جمهوری اسلامی ایران در رتبه بندی کلی گزارش فعالیت کسب وکار سال ۲۰۲۰ رتبه ۱۲۷ را دارا است لیکن برمبنای شاخص راه اندازی کسب و کار در گزارش مذکور از میان ۱۹۰ کشور در جایگاه ۱۷۸ قرار دارد. از مهم ترین آسیب های وضعیت نظارت در ایران می توان به مواردی چون نبود «چارچوب عملکردی برای افراد» و «محدودیت ها و آسیب های روش های فردمحور» و «پیش بینی پذیر نبودن قوانین» اشاره کرد. از همین رو پژوهش حاضر به ارائه مدل موثر نظارت پسینی بر کسب و کارهای رسمی پرداخته است. بر مبنای مطالعات و نشست های خبرگانی، ۸ شیوه نظارت پسینی مانند نظارت عمومی-مردمی، نظارت رقبا و کارشناسی بازرسی محور که بعضا در دنیا سابقه طولانی دارند، پیشنهاد شد و ویژگی های هریک از این شیوه ها مورد اشاره قرار گرفت.
این مطالعه در اندیشکده حنان (حکمرانی نرم و فناوری های نوین) با همکاری اندیشکده حکمرانی و فناوری نرم فطن در سال ۱۴۰۱ انجام شده است.
