آسیب شناسی امور ناظر بر طرح های تملک دارایی های سرمایه ای
بررسی وضعیت و چالش های ناظر بر امور طرح های تملک دارایی های سرمایه ای و ارائه راهبردهای ساماندهی
طرح های تملک دارایی های سرمایه ای به آن دسته از طرح ها گفته می شود که یا در جهت ایجاد ظرفیت های جدید اقتصادی و اجتماعی و یـا در پی گسترش و توسعه این نوع ظرفیت ها هستند. به طور کلی پیش بینی های قانونی و رویه های معمول بـرای گـزینش، تصـویب، اجرا و نظارت بر طرح های تملک دارایی های سـرمایه ای در فراینـد بودجـه ای کشـور مـبهم و نارسا است. علیرغم اینکه این نوع طرح ها در تعریـف قـانونی خـود متضـمن انجـام مطالعات توجیهی فنی، اقتصادی ـ اجتماعی، مشخصات مالی، زمانبندی اجرا، نحوه بهره برداری و ارتباط روشن با هدف های برنامه هـای توسـعه هسـتند با این حال با مشکلات فراوانی نیز رو به رو هستند.
ضرورت و اهداف پژوهش
توسعه پایدار کشور نیازمند سرمایه گذاری های ماندگار و بلندمدت و انجام زیربنایی برای ایجاد ارزش افزوده و تولید فزاینده در کشور است، به طوری که احداث و توسعه طرح ها و پروژه های عمرانی یکی از عوامل تعیین کننده رشد اقتصادی به خصوص در کشورهای در حال توسعه است. طرح های عمرانی که به طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای معروفند، از بخش های مهم بودجه عمومی کشور به شمار می روند و هرساله در قوانین بودجه سنواتی، سهم قابل توجهی از سرمایه گذاری های دولت در قالب اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای به اجرای آنها اختصاص داده می شود. عدم اتمام طرح های عمرانی در زمان معین باعث شده نخست، به دلیل شرایط تورمی اقتصاد کشور، برآوردهای اولیه برای اجرای آنها هرسال نیاز به بازنگری و پیشبینی اعتبارات بیشتر داشته باشد؛ دوم، تاخیر در بهره برداری طرحهای عمرانی، منافع طرح با چند سال تاخیر نصیب کشور شود و آن را با پدیده سرمایه گذاری های بی بازگشت مواجه سازد؛ سوم، به دلیل طولانی شدن دوره ساخت، کیفیت ساخت به دلیل تغییر عناصر کارفرمایی، مشاور و پیمانکاران تحت الشعاع قرار گیرد. در آستانه شروع گام دوم انقلاب، چاره اندیشی و اتخاذ سیاستهای اصولی برای نظام فعلی سیاستگذاری،تامین مالی، اجرا، نگهداشت و نظارت طرحهای عمرانی پیش از پیش احساس می شود و باید برای بهره وری هرچه بهتر این بخش طی سالهای آتی، مجموع اقدامات مناسب و اصولی در زمان و مکان مناسب با همکاری ذینفعان در قالب نقشه راه راهبردی و عملیاتی به انجام برسد. به این منظور در این گزارش تلاش شده است تا تجارب علمی و عملی نگارنده به عنوان نقطه شروعی در این زمینه و با هدف بهبود عملکرد در طی سالهای آتی ارائه شود.
طرح های تملک دارایی های سرمایه ای(پیوست شماره یک)
پیوست شماره (۱) قانون بودجه سال ۱۴۰۰ به سه قسمت «اعتبار طرح های تملک دارایی های سرمایه ای دستگاه های اجرایی»، «طرحهای مشارکت بخش عمومی- خصوصی» و «طرحهای جدید سال ۱۴۰۰» تقسیم شده است. قسمت اول این پیوست شامل کلیه طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای اعم از ملی و ملی استانی می باشد. در قسمت دوم طرح های موضوع ماده(۲۷) قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت واگذاری طرحهای تملک داراییهای سرمایه ای جدید و نیمه تمام و تکمیل شده و آماده بهره برداری، درج شده است. در بخش سوم نیز طرحهای جدیدی در مجلس از سوی نمایندگان پیشنهاد شده، ارائه شده است..
وضعیت طرح های تملک دارایی های سرمایه ای طی سال های ۱۴۰۰-۱۳۹۲
گزارش ها حاکی از آن است که تعداد طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای در فاصله بین سالهای ۱۳۹۲-۱۴۰۰ همواره در نوسان بوده به طوری که از ۲۹۰۵ طرح در سال ۱۳۹۲ به ۲۶۵۵ طرح در سال ۱۴۰۰ کاهش یافته است. همچنین طی این سال ها بالغ بر ۵۳۲طرح به پیوست شماره(۱) قوانین بودجه سنواتی اضافه شده است که بسیاری از نابسامانی های طرحهای عمرانی ناشی از افزایش های بی برنامه میباشد. این رقم در سال ۱۳۹۹ با اتمام و بهره برداری طرح ها از سویی و ادغام و یکپارچه سازی بعضی از طرحها روند کاهشی به خود گرفت، اما با تصویب قانون بودجه سال ۱۴۰۰ ، تعداد ۱۱۲ طرح به طرحهای نیمه تمام کشور به عنوان طرح جدید اضافه شد. در سال ۱۳۹۷ تنها ۲۲ طرح از طرحهای مندرج در پیوست شماره(۱) به اتمام رسید، این در حالی است که در سه سال متوالی قبل از آن، به طور میانگین هر سال ۸۰ طرح به اتمام رسیده بود. در سال ۱۳۹۸ تعداد ۳۶ طرح از طرحهای پیوست شماره(۱) قانون بودجه خاتمه یافته است.
چالش های ناظر بر امور طرح های تملک دارایی های سرمایه ای
طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای مشکلات و نارسایی هایی در ابعاد و محورهای مختلف مانع از تحقق اهداف توسعه زیرساختی و زیربنایی کشور دارد؛ به طوری که ادامه روال ناکارآمد فعلی در چرخه طرحهای عمرانی کشور، هزینه های زیادی را برای اقتصاد کشور ایجاد خواهد کرد. ساماندهی این طرحها نیازمند آگاهی از تعاریف و مفاهیم، قوانین موجود مرتبط و شناخت کافی از وضعیت گذشته و موجود، بررسی، شناسایی و مشکلات و چالشهای مرتبط بر طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای میباشد که برخی از آن ها عبارتند از:
- عدم توجه دستگاه های اجرایی و قوه مقننه به رویکردهای عمرانی دولت در بخشنامه بودجه: بخشنامه به عنوان یکی از اسناد پشتیبان بودجه سالانه کشور، دستورالعملی است که اهداف، استراتژیها، تصمیمات، خط مشی، الزامات تامین منابع مالی در آن مشخص میشود. این بخشنامه قبل از تهیه لایحه بودجه سالانه کشور به وسیله سازمان برنامه و بودجه با همکاری دستگاه های اجرایی تهیه و توسط رئیس جمهور ابلاغ میشود. با بررسی رویکردهای مدنظر بخشنامه با واقعیت و وضعیت موجود میتوان اذعان کرد که نه نمایندگان مجلس هنگام بررسی و تصویب بودجه سالانه به الزامات دولت گوش شنوا دارند و نه دستگاههای اجرایی در اجرای بودجه تلاشی بر تحقق موارد ایجابی دولت در امر ساماندهی طرحهای عمرانی دارند؛
- مشخصات محدود، ناقص و مبهم طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای در پیوست(۱): با بررسی مشخصات طرحهای مندرج در پیوست شماره(۱) میتوان اذعان کرد که در بعضی موارد واحدهای ارائه شده برای طرحها و نیز مقادیر تعریف شده با توجه به شرح طرحها مرتبط نبوده و کلی و غیرقابل اندازه گیری می باشند که عملا این موضوع بررسی و ارائه عملکرد را دشوار میکند؛
- وجود طرحهای قدیمی و ناتمام و طولانی شدن/بودن طول اجرای طرحها: تعداد زیادی طرح در پیوست شماره(۱) وجود دارد که سالهای زیادی از شروع آنها سپری شده و تاکنون به اتمام و بهره برداری نرسیده است. طول عمر اجرای طرحها در سال ۱۳۹۲ برای بهره برداری حدود ۱۱ سال و در سال ۱۴۰۰ به۱۸ سال افزایش یافته است؛
- سهم ناچیز اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای از منابع عمومی کشور: دولت در بودجه خود هرساله بخشی از مخارج را در قالب اعتبارات تملک داراییهای سرمایهای به طرحهای عمرانی اختصاص میدهد. در سالهای اخیر گسترش بخش جاری هزینه های دولتی، محدودیت درآمدی، به سبب تحریم منجر به فشار درتامینمالی طرحهای عمرانی و کاهش سهم اعتبارات این بخش شده است.
راهبردهای ساماندهی امور ناظر بر طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای
با توجه به مباحث مطرح شده برای اصلاح وضع موجود تنها اصلاحات جزئی کارساز نبوده و باید به صورت هدفمند و طی دوره های کوتاه مدت، میان مدت و بلندمدت اقدام به حل این مسائل و مشکلات کرد. ساماندهی امور مرتبط با طرحهای عمرانی امر فرابخشی است که همکاری تمام ذینفعان چه در داخل و چه در بیرون از سازمان را میطلبد، به طوری که ابتدا باید در بین ذینفعان نسبت به مسائل، مشکلات و چالشهای وضع موجود توافق نظر صورت گیرد.
- کوتاه مدت: راهبردهای ساماندهی طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای در کوتاه مدت شامل مواردی چون ارائه رویکردها و سیاستهای عمرانی دولت در بخشنامه بودجه سال۱۴۰۱ و غربالگری و اولویت بندی طرحهای عمرانی در تدوین لایحه بودجه سال ۱۴۰۱ کل کشور میباشند؛
- میان مدت: راهبردهای ساماندهی طرح های تملک دارایی های سرمایه ای در میان مدت شامل مواردی چون ارائه نظام جامع غربالگری و اولویتبندی طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای و اصلاح آیین نامه و دستورالعملهای کمیسیون ماده میباشند؛
- بلندمدت: راهبردهای ساماندهی طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای در بلند مدت شامل مواردی چون ارائه و پیاده سازی برنامه مشارکت عمومی و خصوصی؛ تمرکززدایی اعتبارات عمرانی ملی و افزایش اختیارات استانها میباشند.
جمع بندی
طرح های عمرانی که در ادبیات بودجه ریزی کشور به طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای معروفند، از بخش های مهم بودجه عمومی کشور به شمار می روند و هرساله در قوانین بودجه سنواتی، سهم قابل توجهی از سرمایه گذاری های دولت در قالب اعتبارات تملک دارایی های سرمایه ای به اجرای آنها اختصاص داده می شود. پژوهش حاضر در پی بررسی آسیب شناسی امور ناظر بر طرح های تملک دارایی های سرمایه ای و ارائه راهبردهای ساماندهی است و عنوان می کند که طرحهای تملک دارایی های سرمایه ای از بخش های مهم می باشد. با این حال مشکلات و بودجه عمومی کشور است که نقش اصلی را در توسعه و آبادانی مناطق مختلف کشور ایفا می کند. نارسایی هایی از قبیل «ضعف در نیازسنجی و امکان سنجی اولیه طرحهای عمرانی و طرحهای قدیمی» و «ناتمام و طولانی شدن/بودن طول اجرای طرحها» وجود دارد که در این راستا راهبردهایی در کوتاه مدت، میان مدت و بلند مدت ارائه شده است.
این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط حمید فصیحی در سال ۱۴۰۰ انجام شده است.
