ارزیابی عملکرد قانون جهش تولید دانش بنیان از منظر اعتبارات مالیاتی

در دنیای امروز فناوری و نوآوری به عنوان محرک های اصلی رشد اقتصادی و توسعه پایدار مطرح هستند. تحقیق و توسعه (R&D) نقش برجسته ای در افزایش بهره وری و رقابت پذیری بنگاه ها ایفا می کند، اما هزینه ها و ریسک های قابل توجه آن نیازمند حمایت های دولتی است. یکی از ابزارهای موثر حمایت، اعتبارات مالیاتی است که با کاستن از بار مالیاتی شرکت ها، انگیزه سرمایه گذاری در زمینه نوآوری را افزایش می دهد. در ایران اجرای قانون جهش تولید دانش بنیان و اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه گامی مهم در جهت تسهیل و تقویت فضای نوآوری به شمار می آید. لذا نیازمند ارزیابی دقیق و مستمر برای تحقق اهداف اقتصاد دانش محور است.

ضرورت و اهداف پژوهش

از نیمه قرن بیستم، فناوری به عنوان عامل کلیدی رشد اقتصادی شناخته شده و با توسعه مدل های رشد درونزا، تحقیق و توسعه (R&D) نقش محوری یافته است. بخش عمده فعالیت های تحقیق و توسعه توسط بنگاه های اقتصادی انجام می شود که درصد بالایی از هزینه ها را به خود اختصاص داده اند. به دلیل هزینه بر و پرریسک بودن این فعالیت ها، بسیاری کشورها از مشوق های مالیاتی، به ویژه اعتبار مالیاتی، برای ترغیب بنگاه ها استفاده می کنند. اعتبار مالیاتی به صورت مستقیم از مالیات بنگاه کسر شده و با طراحی بهینه می تواند نوآوری، بهره وری و رشد اقتصادی را افزایش دهد. در ایران با تصویب قانون جهش تولید دانش بنیان در سال ۱۴۰۱، اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه به عنوان ابزاری رسمی از سال ۱۴۰۲ اجرایی شده است تا حمایت هدفمند از فعالیت های نوآورانه را ممکن سازد و ریسک و هزینه ها را کاهش دهد. با این حال موفقیت این سیاست مستلزم اجرای دقیق و هدفمند است. همچنین ارزیابی عملکرد آن در سال های ابتدایی برای بررسی تحقق اهداف، شناسایی موانع و تاثیر واقعی بر رفتار بنگاه ها ضروری است؛ موضوعی که این پژوهش به آن می پردازد.

تحلیل آماری برنامه اعتبار مالیاتی

در این بخش با استفاده از داده های گزارش دبیرخانه اعتبار مالیاتی معاونت علمی و فناوری ریاست جمهوری، صندوق پژوهش و فناوری نوآوری و شکوفایی، مرکز آمار ایران، گزارش های پژوهشی و اسناد قانونی مرتبط، به بررسی و تحلیل آماری برنامه اعتبار مالیاتی قانون جهش تولید دانش بنیان پرداخته شده است:

مقایسه تناسب هزینه کرد تحقیق و توسعه به معنای عام با تحقیق و توسعه منتج به دریافت اعتبار مالیاتی

مرکز آمار ایران هر دو سال یک بار میزان هزینه کرد پروژه های تحقیق و توسعه در بخش های مختلف کشور را منتشر می کند که آخرین گزارش مربوط به سال ۱۴۰۱ و پیش از اجرای قانون جهش تولید دانش بنیان است. هزینه کرد تحقیق و توسعه در آن سال حدود ۶۷ هزار میلیارد تومان بوده که ۳۷ درصد آن مربوط به بنگاه های تجاری، ۳۹ درصد بخش دولت، ۲۳ درصد آموزش عالی و ۰.۵ درصد موسسات غیرانتفاعی است. نسبت هزینه کرد بنگاه های تجاری در ایران کمتر از کشورهای توسعه یافته است؛ بنابراین حمایت از این بخش با استفاده از اعتبار مالیاتی اهمیت دارد.

طی سال های ۱۴۰۲ و ۱۴۰۳ میزان حمایت مالیاتی از شرکت ها حدود ۸.۸ هزار میلیارد تومان بوده که کمتر از کل هزینه کرد تحقیق و توسعه شرکت هاست، زیرا اعتبار مالیاتی تنها برای طرح های فناورانه، نوآورانه و مورد تایید دبیرخانه تعلق می گیرد که نشانگر هدفمندی برنامه است. همچنین ۸۶ درصد هزینه ها به هزینه های جاری اختصاص یافته که بیش از نیمی از آن حقوق و دستمزد کارکنان است و حمایت مناسبی از این هزینه ها در قالب اعتبار مالیاتی پیش بینی شده است. این حمایت ها می تواند انگیزه بنگاه ها را برای اجرای پروژه های تحقیق و توسعه افزایش دهد.

تحلیل آماری اعتبار مالیاتی پروژه های تحقیق و توسعه

در سال ۱۴۰۳، 2973 طرح در برنامه اعتبار مالیاتی پروژه های تحقیق و توسعه ثبت شده که ۶۵ درصد آن ها (1465 طرح) تایید شده اند. این تعداد نسبت به سال ۱۴۰۲ کاهش داشته اما تعداد شرکت های دارای طرح مصوب ۵ درصد افزایش یافته است که نشان دهنده مشارکت بیشتر شرکت ها با وجود رشد محدود است. هزینه کرد مصوب شرکت ها در سال ۱۴۰۳ حدود 4.2 هزار میلیارد تومان بوده که کمتر از سال قبل است؛ همچنین هزینه تایید شده نهایی (اعتبار مالیاتی محقق شده) حدود ۲.۶ هزار میلیارد تومان گزارش شده است. حدود ۷۰ درصد پروژه ها به تحقیق و توسعه داخلی شرکت ها اختصاص دارد و ۳۰ درصد به پروژه های برون سپاری شده به دانشگاه ها و شرکت های دانش بنیان که سهم شرکت های دانش بنیان بیش از دو برابر دانشگاه ها است. این موضوع نشان دهنده تمایل بیشتر شرکت ها به همکاری با شرکت های فناور است. اعتبار مالیاتی با امکان برون سپاری می تواند نوآوری باز را تقویت کند اما هنوز مسیر طولانی برای رسیدن به این هدف باقی است. همچنین تمرکز برنامه بر استان های مرکزی کشور بیشتر است و در سایر استان های دارای صنایع مهم، به دلیل ضعف اطلاع رسانی و شناخت، پراکندگی پروژه ها کمتر است.

تحلیل آماری اعتبار مالیاتی همکاری فناورانه با دانشگاه

ماده ۱۳ قانون جهش تولید دانش بنیان به همکاری فناورانه صنایع با دانشگاه ها برای دریافت اعتبار مالیاتی توجه خاص دارد و شرایط تسهیل شده ای برای ارزیابی این قراردادها در نظر گرفته است، اما این ماده در سال ۱۴۰۲ اجرایی نشد. در سال ۱۴۰۳، 247 طرح درخواست شده که از این میان 205 طرح از 103 شرکت و ۵۶ دانشگاه تایید شده اند و مجموع هزینه کرد مصوب آن ها ۳۰۶ میلیارد تومان است. از ۷۶ طرح وارد شده به مرحله اجرا، هزینه کرد نهایی تاییدشده حدود ۷۲ میلیارد تومان (24 درصد هزینه مصوب) بوده است. این فاصله ناشی از آشنایی ناقص مجریان و شرکت ها با فرایندهای اجرایی در سال نخست و مشکلاتی مانند تغییر مجری یا عدم تمایل به ادامه پروژه بوده که منجر به عدم ارائه گزارش پیشرفت و رد دریافت اعتبار مالیاتی شده است.

چالش ها و موانع اجرایی اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه

پیش بینی سال اول اجرای اعتبار مالیاتی تحقیق و توسعه در ۱۴۰۲ حدود ۱۱ هزار میلیارد تومان بود که به اعتبار مصوب نزدیک است، اما مبلغ محقق شده بسیار کمتر است. لذا در این بخش از گزارش، چالش ها و آینده اجرای برنامه اعتبار مالیاتی بررسی شده است:

فقدان اجرای اعتبار مالیاتی در بستر سامانه مودیان و نگرانی شرکت ها از همراهی سازمان امور مالیاتی با برنامه های اعتبار مالیاتی

سازمان امور مالیاتی سخت گیری بالایی دارد و فرایند پیچیده حسابرسی، شرکت ها را خسته و دلسرد کرده است. در برخی کشورهای پیشرفته این فرایند به صورت سیستمی و با ثبت الکترونیکی هزینه ها انجام می شود، اما در ایران این زیرساخت کامل نیست. ایجاد سامانه های مالیاتی یکپارچه و دسترسی دبیرخانه تخصصی به هزینه های الکترونیکی می تواند شفافیت و دقت ارزیابی را افزایش دهد و شرکت ها را به ارائه اطلاعات درست ترغیب کند. با وجود قانون الزام آور راه اندازی سامانه مودیان، دسترسی به این سامانه برای بررسی هزینه های تحقیق و توسعه شرکت های بزرگ هنوز در اختیار مجریان قانون جهش تولید دانش بنیان قرار نگرفته است.

نبود آشنایی کافی دانشگاه ها و شرکت ها به ویژه در اکثر استان ها نسبت به مزایای ماده 13 قانون و لزوم اتخاذ سازوکار هدایت گری پروژه های همکاری با دانشگاه

عقد قرارداد با دانشگاه ها و مراکز پژوهشی پیچیده تر و زمان برتر از قرارداد با شرکت های خصوصی است و بسیاری از متقاضیان اعتبار مالیاتی با این فرایند آشنا نیستند و از آن دوری می کنند. با وجود اینکه طبق ماده 13 همه دانشگاه ها و مراکز پژوهشی باید کارگروه ارتباط با صنعت و معدن تشکیل دهند، این کارگروه ها تاکنون فعال نبوده اند و نقش و رابطه آن ها با دفاتر مرتبط مبهم است. فعال سازی این کارگروه ها و استفاده از مشاوران تایید شده می تواند فرایند همکاری بین دانشگاه ها و شرکت ها را آسان تر و شفاف تر کند.

نحوه ارزیابی هزینه کرد طرح های سرمایه گذاری و تفاوت مفهوم سرمایه گذاری در حوزه های مختلف فناوری

ارزیابی هزینه کرد طرح های سرمایه گذاری توسط کارگزاران اعتبار مالیاتی مشابه پروژه های تحقیق و توسعه است، در حالی که مفهوم سرمایه گذاری و تحقیق و توسعه فرق دارد. تداخل تعریف ها و تفاوت در پذیرش هزینه تجهیزات (استهلاک سالیانه در تحقیق و توسعه و خرید کامل در سرمایه گذاری) موجب می شود طرح های تولید محصول جدید بیشتر به بند «ت» ماده ۱۱ گرایش یابند. بهتر است این طرح ها از اعتبار مالیاتی سرمایه گذاری جدا شده و دستورالعمل ها اصلاح شوند تا دامنه شمول و ارزیابی شفاف تر شود. همچنین تفاوت هزینه ها در حوزه های فناوری مختلف (مثلا سهم نیروی انسانی در فناوری اطلاعات) باید در ارزیابی ها لحاظ شود.

پیشنهادهای سیاستی و اجرایی متناظر با چالش های شناسایی شده

مطابق با چالش های شناسایی شده پیشنهادات زیر ارائه می شود:

• پیگیری و پیاده سازی ارزیابی هزینه کرد اعتبار مالیاتی در بستر سامانه مودیان؛
• استفاده از ظرفیت بند «الف» ماده 99 و آیین نامه بند «الف» ماده 94 برنامه هفتم پیشرفت در گنجاندن میزان قراردادهای منعقد شده و اعتبار مالیاتی محقق شده ماده 13 قانون جهش دانش بنیان به عنوان یکی از شاخص های پرداخت اعتبارات دانشگاه ها و مؤسسات آموزشی و پژوهشی در قالب بودجه سنواتی؛
• خارج شدن طرح های تولید محصول جدید یا بهبود فرایند تولید از شمول مصادیق اعتبار مالیاتی سرمایه گذاری (بند «ت» ماده 11) و اختصاص آن ها صرفا به عنوان طرح های اعتبار مالیاتی پروژه های تحقیق و توسعه (بند «ب» ماده 11).

جمع بندی

قانون جهش تولید دانش بنیان با هدف حمایت هدفمند از فعالیت های تحقیق و توسعه، اعتبار مالیاتی را به عنوان ابزاری مهم از سال ۱۴۰۲ اجرایی کرده است. تحلیل آماری نشان می دهد که حمایت ها بیشتر به هزینه های جاری و پروژه های داخلی اختصاص یافته و همکاری با شرکت های دانش بنیان رشد یافته است. با این حال چالش هایی نظیر عدم اجرای کامل سامانه مودیان، کم اطلاعی دانشگاه ها و شرکت ها از فرایندهای ماده ۱۳ و ابهامات در ارزیابی هزینه های سرمایه گذاری وجود دارد. برای رفع این موانع لزوم توسعه سامانه های الکترونیکی، فعال سازی کارگروه های ارتباط صنعت و بازتعریف دقیق مصادیق سرمایه گذاری پیشنهاد شده است تا روند بهره وری از اعتبار مالیاتی بهینه شود و نوآوری و رشد اقتصادی تقویت شود.

این مطالعه در اندیشکده اقتصاد دانش بنیان با همکاری حمیدرضا سحری، سهیلا خردمندنیا و عسگر سرمست به سفارش مرکز پژوهش های مجلس شورای اسلامی در سال 1404 انجام شده است.