ارزیابی مالی قوانین تاثیرگذار بر جریان منابع و مصارف سازمان تامین اجتماعی

اهمیت نظام های تامین اجتماعی در جوامع بر ایجاد امنیت اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و… سبب شده است که نظام های تامین اجتماعی به شدت مورد توجه قرار گیرد. از این رو، در ایران اضافات و الحاقاتی نسبت به نظام تامین اجتماعی مصوب سال ۵۴، انجام گرفته است. با این وجود، عدم پیش بینی منابع لازم برای مصارف ایجادشده، تقبل انجام تعهدات مذکور از سوی دولت و عدم ایفای کامل آن، مشکلاتی در نظام تامین مالی سازمان پدید آورده است.

کلیدواژه: بیمه، تامین اجتماعی، قانون، دولت

ضرورت و اهداف پژوهش

بی شک عدم توجه مراجع قانونی به امور موثر بر منابع و مصارف صندوق های بیمه ای، ازجمله سازمان تامین اجتماعی، پیشنهاد و تصویب لوایح قانونی بدون در نظر گرفتن اصول، تبعات و خسارات جبران ناپذیری بر تعادل منابع و مصارف سازمان وارد می کند و موجب ایجاد بحران در این سازمان ها می شود. طبیعی است هرگونه بحران در سازمان تأمین اجتماعی، به لحاظ حجم و گستردگی خدمات و تعهدات از یک سو و جمعیت تحت پوشش اعم از بیمه شده و مستمری بگیر اصلی و تبعی از سوی دیگر، تأثیری بنیادی بر نظام اقتصادی کلان کشور خواهد داشت.

مبانی قانونی و تعهدات سازمان تامین اجتماعی، در حال حاضر همان است که در قانون مصوب سال ۱۳۵۴ آمده است. اما طی سالیان، اضافات و الحاقاتی بر این قانون انجام گرفته که بعضا به سبب عدم پیش بینی منابع لازم برای مصارف ایجادشده یا تقبل انجام تعهدات مذکور از سوی دولت و عدم ایفای کامل آن، مشکلاتی در نظام تامین مالی سازمان پدید آورده است. وقوع بحران ها و نوسانات اقتصادی بخصوص جنگ تحمیلی، رشد بیکاری، رکود اقتصادی و رشد ناموزون سطح دستمزدها در کنار افزایش مستمری بگیری و رشد فزاینده انتظارات اجتماعی ناشی از وضع قوانین گاه وبیگاه برای حمایت از اقشاری از جامعه، سازمان را به شدت آسیب پذیر کرده و بی تردید سازمان تامین اجتماعی بدون درک صحیح از میزان و اندازه بار تحمیل شده قادر به فعالیت نیست. لذا این طرح بر آن است پس از احصا قوانین، بار مالی قوانین مختلف را برآورد و بیان نماید. در این راستا، ارزیابی مالی قوانین تأثیرگذار بر قانون تامین اجتماعی مصوب ۱۳۵۴ صورت می گیرد.

روش شناسی پژوهش

اطلاعات موردنیاز این تحقیق مشتمل بر دو بخش است. بخش اول به روش کتابخانه ای از پایگاه اطلاعاتی مرکز پژوهش های مجلس و بخش دوم از صورت های مالی سازمان تامین اجتماعی استخراج  شده است.

با توجه به عدم دسترسی به پرونده بازنشستگان که در تاریخ انتهای سال ۹۵ مختومه شده، اطلاعات این قبیل مستمری بگیران در این تحقیق استفاده نشده است.

بی شک مطالعات موردی زیادی توسط واحدهای عملیاتی و مطالعاتی سازمان در زمان تصویب قوانین صورت گرفته که با عنایت به عدم رعایت چارچوب علمی مناسب، در این بررسی موردتوجه قرار نگرفتند.

قانون تامین اجتماعی مصوب تیرماه ۱۳۵۴ قانون مبنای مورد عمل امور جاری سازمان تامین اجتماعی است که از تاریخ تصویب تاکنون معتبر بوده و طی این مدت، به کرات دستخوش اصلاح بوده است. در فصل سوم این پژوهش تغییرات و قوانین الحاقی به این قانون هرساله بررسی شده است.

در فصل چهارم قوانین مربوط به حوزه تامین اجتماعی از حیث سیاست گذاری کلی نظام نسبت به بحث تأمین اجتماعی، رویکرد مجلس شورای اسلامی، رویکرد دولت جمهوری اسلامی ایران و نیز ترکیب و صورت بندی خود قوانین از نظر حمایتی و یا بیمه ای بودن، توسعه ای بودن و مواردی از این قبیل موردبررسی قرار می گیرد.

در فصل پنجم ابتدا محاسبات فنی قوانینی که به نوعی در ادبیات این رشته قوانین بازنشستگی پیش از موعد خوانده می شوند، آورده و در ادامه روند ایجاد تعهدات دولت را مورد بررسی قرا می دهد.

نتایج بررسی آثار مالی قوانین بر تامین اجتماعی

نظام تامین اجتماعی کشور از ابتدای فعالیت خود دستخوش تحولات و تغییراتی بوده که اغلب دارای آثار مالی کوتاه مدت یا بلندمدت بوده است.

نسل اول بیمه های اجتماعی در سال ۱۳۰۹ در قالب صندوق احتیاط شکل گرفت. کارفرمایان در قبال بیمه کارگران خود تعهد و تکلیف مشخصی نداشتند. تعهدات نظام بیمه ای تنها به حوادث و بیماری های ناشی از کار محدود بود و مزایای صندوق بیمه ای فقط پرداخته ای مقطوع بود. در طی مهر و موم های ۱۳۲۷ تا ۱۳۵۵ بیمه های اجتماعی به شکل امروزی آن به وجود آمد و با تصویب قانون های مختلف، استقرار یافت. سازمان ها و نهادهای مختلفی برای انجام امور بیمه ای، حمایتی و خدماتی در کشور ایجاد شدند و هر قشر از جمعیت کشور به شیوه جداگانه ای مشمول این خدمات قرار گرفت. با این  وجود، پوشش جمعیتی کشور در عمل کامل نشده بود. در این دوره با توجه به مشکلات ناشی از تعدد سازمانی در حوزه تامین اجتماعی کشور و نیز افزایش درآمدهای دولت، گرایش به انسجام و انتظام سازمان در امور بیمه ای، رفاهی و خدماتی به وجود آمد و ثمره آن تشکیل سازمان تامین خدمات درمانی، وزارت رفاه اجتماعی، سازمان تامین اجتماعی و درنهایت وزارت بهداری و بهزیستی بود. از سال ۱۳۵۸ تا ۱۳۹۵ با پیروزی انقلاب اسلامی، گرایش به محرومیت زدایی و توسعه خدمات حمایتی دولت شدت گرفت. سازمان ها و نهادهای مختلفی با ماهیت حمایتی و خیریه تشکیل شدند که اگرچه هرکدام مسئولیت خدمت رسانی به بخشی از جمعیت کشور را به عهده داشت اما وجود همپوشانی ها و خلا ها، ناکارآمدی سازمانی و توزیع نامناسب یارانه غیرقابل انکار بود. علیرغم تفکیک امور بیمه ای از خدمات حمایتی اصلاح قوانین و مقررات بیمه اجتماعی و هدفمند سازی خدمات حمایتی از جهت گیری های مهم این دوره است که با هدف محوریت نظام بیمه ای و محدودسازی نظام غیربیمه ای انجام گرفت. این اقدامات که چندان هم اثربخش نبود، اهمیت یکپارچگی و همسویی در نظام تامین اجتماعی کشور را روشن ساخت. در سال ۱۳۸۳ یکی از تحولات تاریخی حوزه تامین اجتماعی به وقوع پیوست. یک بار دیگر ضرورت همسویی، هماهنگی و جامعیت در حوزه تامین اجتماعی کشور موردتوجه قرار گرفت. این رویکرد در حوزه تامین اجتماعی که از اوایل دهه ۱۳۷۰ آغاز شده بود، تحت عنوان نظام جامع تامین اجتماعی در ادبیات برنامه ریزی کشور وارد شد. طی سالیان گذشته و با کاهش میزان اشتغال زایی در کشور، سیاست ها و برنامه های مختلفی جهت رفع این مشکل به اجرا درآمد که اغلب این سیاست ها و برنامه ها به طور مستقیم یا غیرمستقیم بر سازمان تأمین اجتماعی تاثیرگذاشت. قانون های مختلف بازنشستگی پیش از موعد و در بعضی مواقع تحت عنوان سخت و زیان آور، قانون نوسازی صنایع، معافیت سهم حق بیمه کارفرمایان و… ازجمله راهکارهایی بوده که در چند دهه اخیر، جهت حل مشکلات بازار کار و تنظیم خروجی ها و ورودی های آن، اتخاذ شده است. به عبارتی دیگر، در این سیاست ها و برنامه ها، دولت به قیمت فشار بر جریان منابع مالی و مصارف سازمان تامین اجتماعی، به دنبال حل مشکلات بازار کار بوده و به نوعی سازمان تأمین اجتماعی بار مسئولیت دولت در این زمینه را به دوش گرفته است. تعهدات مالی اضافی قانون گذار برای بازنشستگی های پیش از موعد و امتیازات حمایتی که بر عهده دولت گذاشته بود، به موقع پرداخت نگردید و همین امر بر وخامت وضع مالی سازمان تامین اجتماعی افزود.  از سوی دیگر در این دوران، سازمان همانند کلیه صندوق های بازنشستگی با طول عمر سازمانی مشابه، با پیشی گرفتن رشد تعداد بازنشستگان بر رشد تعداد بیمه شدگان مواجه بوده است. بر اساس مبانی نظری حاکم بر صندوق های بازنشستگی، در چنین شرایطی صندوق بازنشستگی سازمان نیازمند اصلاح پارامترهای سیستم، جهت حفظ پایداری مالی آن بود. اما با اتخاذ و اجرای سیاست ها و برنامه هایی که بررسی شد، پارامترهای سیستم در خلاف جهت موردنیاز تغییر یافت و به مثابه یک ضربه مهلک بر پایداری مالی سازمان، روند رسیدن آن را به نقطه سربه سری منابع و مصارف شتاب بخشید. در مجموع، یکی از تاثیرات بازار کاربر سازمان تامین اجتماعی را می توان تصویب قوانین و مقررات خارج از اصول کارکردی و قواعد حاکم بر فعالیت آن به عنوان یک صندوق بازنشستگی عنوان کرد. چنانکه گفته شد این قوانین و مقررات جهت رفع موانع و مشکلات بازار کار و از طریق تغییر پارامترهای سیستم در خلاف جهت پایداری مالی آن، تصویب و اجرا شد. تعطیلی کلیه قوانین مغایر با اصول بیمه ای و رعایت دقیق قانون مترقی ساختار نظام جامه رفاه و تامین اجتماعی از الزامات و حرکت به سوی اصلاحات پارامتریک از ضروریات مقابله با بحران بازنشستگی در کشور می باشد.

جمع بندی

مهم ترین رسالت نظام های تامین اجتماعی در کشورهای مختلف نیل به تحقق عدالت اجتماعی با تامین سطح متناسب معاش و تضمین آن برای آحاد مردم، فراهم کردن زمینه مناسب برای تحقق رشد و توسعه پایدار، ایجاد آرامش روانی و اجتماعی و بالاخره ایجاد امنیت اقتصادی، اجتماعی، سیاسی و فرهنگی به منظور فراهم آوردن زمینه های رشد و تعالی انسان است. از این رو، به ویژه طی سال های اخیر نظام های تامین اجتماعی در کشورهای در حال توسعه از اهمیت فوق العاده ای برخوردار شده اند و با ایجاد سازمان های تخصصی بین المللی و ملی جنبه اصولی تری به خود گرفته اند. بر این اساس، این نهادهای جدید تبدیل به سازمان های ضروری برای ارتقا امنیت اجتماعی-اقتصادی جوامع امروزی شده اند. در این پژوهش الحاقات و تغییرات وارد شده به قانون تامین اجتماعی سال ۵۴ بررسی شده است. تعطیلی کلیه قوانین مغایر با اصول بیمه ای و رعایت دقیق قانون مترقی ساختار نظام جامه رفاه و تامین اجتماعی از الزامات و حرکت به سوی اصلاحات پارامتریک از ضروریات مقابله با بحران بازنشستگی در کشور است.

این مطالعه توسط موسسه عالی پژوهش تامین اجتماعی و توسط حسین مشیری  انجام شده است.