اصلاح و چابک سازی فرایند برنامه ریزی توسعه

اصلاح و چابک ‌سازی فرایند برنامه ‌ریزی توسعه در ایران اقداماتی هستند که به منظور بهبود و بهسازی رویکردها و روش ‌های موجود در فرایند برنامه‌ ریزی توسعه انجام می ‌شوند. این تغییرات به منظور افزایش کارآیی، تسریع در اجرا، افزایش انعطاف ‌پذیری و تطابق با شرایط متغیر و همچنین بهبود نتایج و عملکرد توسعه اجرا می شوند. بهره گیری از رویکردهای تلفیقی برنامه ریزی، این امکان را می دهد که خلاهای برنامه های گذشته ازجمله عدم ارتباط برنامه راهبردی با برنامه اجرایی را مرتفع کند. درواقع رویکرد تلفیقی، نگرشی نو به برنامه ریزی است، به گونه ای که این نگرش از یک طرف به دنبال رفع آسیب های گذشته با تدوین رویکردی مشخص برای عملیاتی سازی برنامه های توسعه کشور بوده و از طرف دیگر حاصل برداشتی است که از اصلاحات پیشنهادی در گذشته برای برنامه ریزی به دست آمده است.

ضرورت و اهداف پژوهش

ارزیابی برنامه های توسعه کشور در دوره های مختلف نشان می دهد که با وجود تخصیص منابع مالی و کارشناسی فراوان، غالب برنامه های توسعه به نتایج مطلوب نرسیده اند و در برخی موارد، فاصله زیاد عملکرد با اهداف برنامه، نشان از نافرجامی برنامه ریزی در کشور داشته است. بنابراین آسیب شناسی برنامه ریزی در ایران، مورد توجه پژوهشگران بسیاری قرار گرفته است. نتایج این مطالعات نشان می دهد بخشی از عدم موفقیت های برنامه ها ناشی از نواقص ساختاری موجود در نظام برنامه ریزی کشور است و بخشی نیز به فضای سیاسی و اقتصادی حاکم بر تدوین برنامه و اجرای آن برمی گردد. در همین راستا و در پاسخ به آسیب شناسی های صورت گرفته، پیشنهادهایی برای اصلاح برنامه ها مطرح شده اند. برخی پیشنهادهای اصلاحی بر تطبیق برنامه های توسعه با دوره دولت ها و یا حذف برنامه های بلندمدت و تمرکز بر تطبیق برنامه های یکساله بر برنامه های با افق طولانی مدت تاکید دارند. لذا این پژوهش به بررسی اصلاح و چابک سازی فرایند برنامه ریزی توسعه در ایران می پردازد.

انواع برنامه ریزی پیشنهادی

با توجه به مسائلی که نظام برنامه ریزی در کشور با آن مواجه بوده و بر اساس آسیب شناسی هایی که صورت گرفته است، تاکنون پیشنهادی برای انتخاب نوع برنامه ریزی به منظور اصلاح نظام برنامه ریزی در کشور از سوی متخصصان امر مطرح شده است که عبارتند از: برنامه مسئله محور، برنامه ریزی هسته های خط دهنده، برنامه ریزی غلتان، برنامه ریزی فضایی راهبردی، برنامه ریزی مشارکتی و برنامه ریزی برای غیردولتی کردن اقتصاد که در ادامه به طور خلاصه به سه مورد از آن ها پرداخته می شود:

• برنامه مسئله محور: در این نوع برنامه ریزی، برنامه بر اساس مسائل و مشکلات اصلی تعریف می شود؛
• برنامه ریزی هسته های خط دهنده: در این نوع از برنامه ریزی، هسته هایی به عنوان بخش پیشتاز و موتور محرک رشد و توسعه ایفای نقش می کنند، به طوری که نظام برنامه ریزی با تعیین عناوین برنامه های اجرایی، منابع مورد نیاز، سازمان و نهادهای اجرایی آن و سایر ترتیبات قانونی و نهادی مورد نیاز، درنهایت به تعریف پروژه های ذیل این هسته ها مبادرت می ورزد؛
• برنامه ریزی غلتان: در این نوع برنامه، هر سال با بازنگری در برنامه سال پیش، برنامه پنج سال آینده تهیه می شود، به نحوی که ضمن به روزآوری برنامه جاری و در دست اجرای پنج ساله، در پایان برنامه، برنامه پنج ساله بعدی آماده شده باشد.

رویکرد تلفیقی برای برنامه ریزی توسعه

روش تلفیقی مبتنی بر دیدگاه عملگرایی است. در این دیدگاه به جای تاکید بر روش ها، تمرکز روی سوال تحقیق است و از تمام رویکردهای موجود برای فهم مسئله استفاده می شود. در رویکرد تلفیقی علاوه بر نتایج، روش ها و رویکردهای مختلف در مراحل و سطوح مختلف یک برنامه تلفیق می شوند. این رویکرد با بهره گیری از ویژگی های برنامه ریزی های مسئله محور، فضایی راهبردی، مشارکتی و غلتان به تحقق برنامه توسعه و برطرف نمودن خلا پیوند بین برنامه های راهبردی و اجرایی (که از معضلات اصلی برنامه ریزی در کشور است) کمک شایانی می کند. بر این اساس، این رویکرد می تواند پاسخگوی چالش های به وجود آمده و تقویت توسعه متعادل و افزایش قدرت رقابت پذیری کشور در نظام اقتصاد بین الملل باشد. چارچوب پیشنهادی برای چنین رویکردی از برنامه ریزی به دنبال پیوند« برنامه راهبردی»، « برنامه اجرایی» و « نظارت و ارزیابی بر اساس شاخص های نتایج و پیامد و عملکرد» می باشد که به شرح زیر است:

برنامه راهبردی

برنامه های راهبردی شامل موارد زیر می باشد:

• رویکرد و چشم انداز توسعه: در توسعه، می بایست به اسناد و متون مختلف توجه کرد و رویکرد مناسبی برای آن ایجاد کرد. این اسناد شامل سیاست های کلی نظام، الگوی اسلامی-ایرانی پیشرفت، تحول دولت، و ملی آمایش سرزمین می ‌شوند. همچنین، نظریه ‌ها و الگو های توسعه نیز می ‌توانند به ما در این زمینه کمک کنند؛
• اهداف کلان توسعه: هدف اصلی برنامه ‌ریزی به طور کلی، تعیین وضعیت و اولویت ‌های اقدام در یک سرزمین با در نظر گرفتن ساختارهای مختلف اقلیمی، فرهنگی و اجتماعی، و همچنین تغییرات مهمی که در این ساختارها اتفاق می ‌افتد، است. این برنامه ‌ریزی به منظور تقویت انسجام و یکپارچگی در سرزمین انجام می‌شود، تا افراد مختلف در این سرزمین به استانداردهای زندگی قابل قبول دست یابند؛
• شاخص ها و استراتژی توسعه: در این مرحله از فرایند برنامه ریزی، شاخص های پیامد و نتایج بر اساس اهداف کلان توسعه تدوین می شوند. این شاخص ها ازجمله شاخص های رصد توسعه هستند که در ادامه ی  مسیر برنامه ریزی در سه مرحله کمک خواهند کرد. یک مرحله در تعیین مسائل، پیشران ها، سیاست ها و راهبردهای توسعه است که با کمک شاخص ها می توان در جهت دستیابی اهداف کلان حرکت کرد. مرحله دوم در هنگام تهیه برنامه اجرایی است که با استفاده از این شاخص ها می توان برخی از نقش و سهم بخش ها و مناطق را در اجرا مشخص کرد و مرحله سوم نیز مربوط به نظارت و ارزیابی برنامه می باشد.

برنامه اجرایی

پس از تدوین برنامه راهبردی برای ورود به برنامه اجرایی باید دو گام اصلی طی شود. گام نخست، تدوین پیش نیازها و الزامات تحقق برنامه که به نوعی پیوند دهنده برنامه راهبردی و اجرایی است و گام دوم، تدوین برنامه و بودجه عملیاتی (راهبرد/ طرح / پروژه) است. در گام نخست الزامات تحقق برنامه اجرایی مانند احکام برنامه، منابع مالی مورد نیاز، زیرساخت ها و دیگر موارد تعیین می شود. این الزامات درواقع پیوند دهنده برنامه راهبردی و اجرایی هستند. پس از آن بر اساس راهبردها و سیاست ها به همراه شاخص های نتایج و پیامد که از مرحله قبل به دست آمده است، متولی اصل تدوین برنامه اجرایی مشخص می شود که بر این اساس متولی می تواند یک بخش، چند بخش و یا یک یا چند منطقه باشد. این ساختار از برنامه ریزی به تناسب برنامه ریزی و بودجه ریزی کمک شایانی می کند.

ارزیابی و نظارت

آخرین مرحله از چارچوب رویکرد تلفیقی برای برنامه ریزی توسعه آن است که در نظام پایش و ارزیابی باید اساس شاخص ها شکل بگیرند. شاخص ها کمک می کنند که خصوصیات کیفی سیاست های راهبردی و برنامه های اجرایی در نیک کشور یا یک پهنه جغرافیایی در حوزه های مختلف اقتصادی، اجتماعی و محیط زیستی و دیگر حوزه ها در قالب داده های کمی ارائه شوند. همچنین می توان با اندازه گیری جایگاه هر منطقه در بین مناطق هم سطح خود با شاخص هایی از ابعاد مختلف توسعه، نقاط ضعف و قوت هر منطقه را شناسایی کرد و برنامه ریزی هایی که انجام شده را بر اساس آن مورد بازبینی های دوره ای قرار داد. درواقع شاخص ها می توانند منجر به عملیاتی سازی یک برنامه ریزی غلتان شود.

مزایای چارچوب رویکرد تلفیقی تدوین برنامه ریزی توسعه

به طور کلی مزایایی که می توان برای چارچوب پیشنهادی از چارچوب رویکرد تلفیقی تدوین برنامه ریزی توسعه برشمرد، به شرح زیر هستند:

• تفکیک امور حاکمیتی و غیرحاکمیتی بر اساس شاخص ها
• کاهش امور حاکمیتی و حمایت از بخش خصوصی و هدایت بازار
• امکان کوچک سازی دولت

جمع بندی

ارزیابی برنامه های توسعه کشور در دوره های مختلف نشان می دهد که با وجود تخصیص منابع مالی و کارشناسی فراوان، غالب برنامه های توسعه به نتایج مطلوب نرسیده اند و در برخی موارد، فاصله زیاد عملکرد با اهداف برنامه، نشان از نافرجامی برنامه ریزی در کشور داشته است. باتوجه به آسیب شناسی های صورت گرفته از برنامه های توسعه در ایران و رویکردهایی که تاکنون برای اصلاح آن پیشنهاد شده است، چارچوبی از رویکرد تلفیقی برای برنامه ریزی توسعه ارائه شده است. این چارچوب ارتباط بین برنامه‌ریزی توسعه راهبردی، برنامه‌های اجرایی، نظارت و ارزیابی، و شاخص‌های نتایج و عملکرد فراهم می‌کند. باتوجه به اینکه سرمایه گذاری های بخش خصوصی ازجمله نیروهای محرک توسعه هستند نیاز خواهد بود تا در سال های آینده سرمایه گذاری خصوصی، سهم بیشتری در دستیابی به اهداف توسعه داشته باشد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری با همکاری مهرداد کاشف مبارکه، مینا ابوطالبی، مهدی رازپور، ادریس جهانگیر و مصطفی کشتکار در سال ۱۴۰۱ انجام شده ‌است.