بررسی نظام مالی دولت؛ ساختار سازمانی امور مالیه عمومی

در ایران وظایف مدیریت مالی دولت بر اساس قوانین و مقررات حاکم- مانند برنامه و بودجه مصوب ۱۳۵۱ و محاسبات عمومی مصوب سال ۱۳۶۶- به سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی واگذار شده است. به عنوان مثال تهیه و تدوین سیاست‌ها و مقررات مالی دولت، تهیه و تنظیم بودجه سالانه کشور و کنترل و نظارت بر فعالیت‌ها و عملیات و حساب هزینه‌کردها و مخارج دولت بر عهده سازمان برنامه و بودجه کشور است. از دیگر سو، وظایفی همچون سیاست‌گذاری مالیاتی و سایر درآمدهای دولت، کنترل و نظارت بر فعالیت‌ها و عملیات و حساب هزینه­کردها و مخارج دولت و فرایندسازی پرداخت‌های دولت، کنترل‌های داخلی و کنترل تعهدات بر عهده وزارت امور اقتصادی و دارایی گذاشته شده است. این در حالی است وظایف دیگری مانند «مدیریت‌ دارائی‌های عمومی، تعهدات، تضامین و بدهی‌ها» و «پیش‌بینی وجوه نقد و مدیریت نقدی» به‌طور مشترک بین سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی انجام می‌شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

در یک اقتصاد بازارمحور که رشد درآمد ملی بر اساس اثربخشی یکپارچه عوامل فیزیکی تعیین می شود، علاوه بر اهمیت تصمیم های بخش خصوصی در ارتباط با سرمایه گذاری و اشتغال، سیاست های دولتی نیز از اهمیت ویژه ای برخوردار است؛ چراکه این سیاست ها از طریق کانال های مختلف بر فعالیت های اقتصادی تاثیر می‌گذارند. در ادبیات اقتصاد کلان، مجموعه ای از سیاست‌ها که موجب تغییر در ترکیب حجم منابع دولت یا تغییر در ترکیب مصارف دولت می‌شود، سیاست‌های مالی نامیده می‌شوند. این سیاست‌ها آثار اقتصادی، اجتماعی و سیاسی گسترده ای دارند.

مدیریت مالی حوزه­های وسیعی از جمله تهیه و تدوین بودجه، مدیریت عملکرد مالی دولت، تنظیم قوانین حسابداری و کنترل و نظارت در این حوزه­ها را در بر می­گیرد. با توجه به اهمیت وظایف یاد شده، بررسی­ تجارب کشورهای جهان در این زمینه نشان می­دهد که از دهه ۱۹۸۰ تاکنون در نظام مالی دولت در سطح بین‌الملل، اصلاحات قابل توجهی در سیستم مدیریت مالی و هزینه­های عمومی کشورها انجام گردیده که یکی از مهم­ترین ابعاد آن، شامل تغییر سیستم خزانه­داری است. این تغییرات در بسیاری از کشورها از منظر ساختار سازمانی حاصل گردیده و در بعضی دیگر در قالب ایجاد و استقرار حساب واحد خزانه، منجر به بهبود عملکرد خزانه‌داری شده است. با این وجود، هیچ الگوی واحدی به عنوان الگوی ایده‌آل برای ساختار سازمانی (دستگاه) متولی سیاست‌های مالی وجود ندارد.

سیر تحول بودجه ریزی در ایران

دستگاه متولی بودجه‌ریزی در ایران، سازمان برنامه و بودجه کشور است. تاریخچه این سازمان به بیش از هفتاد (۷۰) سال قبل‌ برمی‌گردد؛ به عبارت دیگر، شاید بتوان تاریخچه این سازمان را با شکل‌گیری شورای اقتصاد در سال ۱۳۱۶ خورشیدی یکی در نظر گرفت. در ادامه‌ تلاش‌های صورت گرفته، در ۱۷ فروردین سال ۱۳۲۵ به موجب تصویب‌نامه هیأت وزیران، مجمعی به نام «هیأت تهیه نقشه اصلاحی و عمرانی کشور» تشکیل شد. هیأت دولت پس از دریافت گزارش‌های ارائه شده از سوی این هیأت در مرداد ماه سال ۱۳۲۵ تصویب کرد؛ برای رسیدگی به برنامه‌های ارائه شده از سوی وزارتخانه‌ها، تشکیلات جدیدی به نام هیأت عالی برنامه تشکیل گردید.

هیأت عالی برنامه در سال ۱۳۲۷ شمسی لایحه قانون برنامه هفت ساله عمرانی کشور را تهیه و به مجلس وقت ارائه کرد. هیأت مزبور در این لایحه برای نخستین بار با توجه به لزوم جلوگیری از ایجاد اصطکاک بین سازمان‌هایی که عملیات مشابه انجام می‌دهند و همچنین، لزوم تحول اقتصادی کشور، پیشنهاد ‌کرد؛ «اجرای برنامه از طریق همکاری بین دوایر دولتی و سازمان‌های وابسته به دولت از یک طرف و سازمانی خاص به نام سازمان برنامه از طرف دیگر انجام گیرد». به این ترتیب در شهریور ماه ۱۳۲۷ اداره‌ای به نام اداره دفتر کل برنامه تأسیس شد که بعداً این اداره سازمان موقت برنامه نامیده ‌شد. درنهایت طبق قانون برنامه عمرانی ایران، مصوب بهمن ۱۳۲۷ سازمان برنامه به وجود آمد. از تکالیفی که در برنامه اول برای سازمان برنامه پیش‌بینی شده بود، تهیه برنامه تفصیلی و امکان‌سنجی اجرای طرح‌ها بود. با این حال در برنامه سوم عمرانی [قبل از انقلاب اسلامی] نظام برنامه‌ریزی تحولات اساسی داشت. درنهایت در اسفندماه ۱۳۵۱ بعد از تصویب قانون برنامه و بودجه و محول شدن تدوین بودجه به آن سازمان، اسم آن به «سازمان برنامه و بودجه» تغییر یافت. با تشکیل سازمان برنامه، درآمد و مخارج عمرانی از بودجه کل کشور جدا شد.

این روند تا سال ۱۳۴۳ ادامه داشت. درنهایت در تیرماه ۱۳۴۳ وظیفه تهیه و تنظیم بودجه جاری دولت نیز به دفتر بودجه سازمان برنامه واگذار شد. بودجه ریزی در ایران دارای سابقه ای حدود یک قرن است. در تمام این دوره، دولت مسئول تهیه و تنظیم بودجه است. به طور کلی بازنگری در فرایند بودجه ریزی ایران را میتوان به دو دوره تقسیم کرد. نخست، زمان مشروطیت تا سال ۱۳۴۳ را شامل می شود که در این دوره اصول وحدت و جامعیت در تهیه و تنظیم بودجه رعایت نمی شد. دوره دوم، از ۱۳۴۳ تاکنون، با تمرکز امور مالی و خزانه داری در وزارت امور اقتصادی و دارایی تهیه و تنظیم بودجه، شکل جامع به خود گرفت.

بررسی ساختار سازمانی متولی امور مالیه عمومی در کشورهای منتخب

بررسی تجارب کشورهای دیگر حاکی از آن است در برخی کشورها، وزارت دارایی یا خزانه‌داری، در برخی دیگر سازمان مسئول برنامه‌ریزی و یا واحد اجرایی خاصی، دستگاه مسئول تهیه و تدوین بودجه می‌باشد. شایان توجه است، با وجود افتراق در اینکه کدام سازمان مسئول تهیه و تدوین بودجه باشد، اما در قریب به اتفاق آن‌ها اصل وحدت بودجه رعایت می‌شود. همچنین، اگر چنانچه این اصل رعایت نشده باشد، بودجه یک وزارتخانه یا بخش خاص است. به عنوان مثال در کشور فرانسه، لایحه بودجه تأمین اجتماعی توسط وزیر بهداشت ارائه می‌گردد.

بررسی ساختار سازمانی بهینه برای تشکیلات مالیه عمومی در ایران از منظر خبرگان

این گزارش بر اساس سیر بودجه‌ریزی در ایران، مبانی نظری مالیه عمومی، تجارب بین‌الملل و تحلیل نظرات خبرگان حوزه بودجه‌ریزی، ساختار سازمانی بهینه برای تشکیلات مالیه عمومی در ایران را سه سناریو مورد بررسی و مداقه قرار داده است:

الف) وضعیت موجود مدیریت مالیه عمومی با ساختاری دوگانه- سازمان برنامه و بودجه کشور و وزارت امور اقتصادی و دارایی- تداوم یافته و برخی اصلاحات جزئی در دستور کار قرار گیرد.

ب) وظایف­ ناظر بر اعتبارات هزینه‌ای (بودجه جاری) از سازمان برنامه و بودجه به وزارت امور اقتصادی و دارایی انتقال یابد.

ج) مأموریت‌های ناظر بر خزانه­داری از وزارت امور اقتصادی و دارایی- به منظور هماهنگی و کارآمدی بیشتر و اجرای بهتر بودجه- به سازمان برنامه و بودجه انتقال یابد.

به منظور بررسی دیدگاه خبرگان در خصوص سناریوهای فوق‌الذکر یک پرسشنامه در اختیار ۷۵ نفر (خبره) قرار گرفت. از ۷۵ پرسشنامه توزیع شده، تعداد ۲۳ پرسشنامه و نظر توسط خبرگان تکمیل شده است. جامعه یاد شده متشکل از رؤسای پیشین سازمان برنامه و بودجه و کشور، وزرای پیشین امور اقتصادی و دارائی، معاونین و رؤسای فعلی امور سازمان برنامه و بودجه، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی استان‌ها، مرکز پژوهش‌های مجلس شورای اسلامی، رئیس خزانه‌داری کل کشور، مدیر عامل انجمن خبرگان برنامه‌ریزی و افراد حقیقی و حقوقی آشنا به موضوع هستند.

یافته‌های این مطالعه حاکی از آن است که جدایی بودجه‌ریزی اعتبارات هزینه‌ای از اعتبارات توسعه‌ای (تملک دارایی‌هایی سرمایه‌ای) موضوعیت نداشته و به هیچ وجه قابل توجیه نیست. از دیگر سو، الحاق خزانه‌داری کل به سازمان برنامه و بودجه کشور نیز می‌تواند مفید واقع شود. با این حال، این مهم نیازمند اصلاح و واگذاری آن بخش از وظایف خزانه‌داری می‌باشد که به وزارت امور اقتصادی و دارایی مرتبط است. همچنین، سایر وظایف آن که مربوط به اجرای بودجه است می‌تواند به صورت یک سازمان وابسته به سازمان برنامه و بودجه منتقل شود. چنانچه این مهم در دستور کار سیاست‌گذار قرار نگیرد، احیای کمیته تخصیص و تحقق کامل حساب واحد خزانه می‌تواند به رفع اصطکاک میان سازمان برنامه و بودجه و وزارت امور اقتصادی و دارایی کمک کرده و مدیریت منابع عمومی را کارآمدتر نماید.

جمع بندی

با توجه به مطالب بیان شده پیشنهادات ارائه شده در راستای بهبود مالیه عمومی به شرح زیر می باشد: پیشنهاد می‌شود بازآرایی ساختار سازمانی دستگاه‌های حوزه سیاست‌گذاری اقتصادی مورد بررسی واقع شود و مطالعه‌ای جامع مبتنی بر الزامات سیاست‌گذاری اقتصادی در دنیای امروز، بستر نهادی کشور و مبتنی بر نظرات خبرگان در دستور کار قرار گیرد. همچنین، باید متذکر شد، بهبود مدیریت مالیه عمومی در ایران نیازمند اقدامات فراتر از ادای هم شکلی است. از این‌رو، توجه به تعارض منافع میان نهادهای مختلف، ذینفعان آن‌ها، تقسیم‌کار منطقی میان دستگاهی، رگولاتورها و شفافیت و پاسخگویی در قلمرو وظایف آن‌ها ضروری به نظر می‌رسد.

این مطالعه در مرکز پژوهش های توسعه و آینده نگری توسط جمال کاکائی در سال ۱۴۰۰ انجام‌شده ‌است.