بررسی آثار قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز بر تجارت رسمی و بازار ارز

ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز در سال 1383، از زیر مجموعه وزارت کشور به نهاد ریاست جمهوری انتقال داده شد و در سال 1387 با انتشار سند راهبردی ملی مبارزه با قاچاق کالا و ارز، فعالیت های خود را ساماندهی کرد. با همکاری نهادهای حاضر در این ستاد شامل دستگاه های اجرایی مرتبط با تجارت و نیروهای انتظامی و امنیتی، لایحه مبارزه با قاچاق کالا و ارز تدوین شد و در سال 1392 در مجلس شورای اسلامی به تصویب رسید. این قانون از ابتدا و به تصریح مسئولان ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، با رویکرد نظارتی و کنترلی تنظیم شد. مدل تنظیم کنندگان قانون برای مبارزه با قاچاق، سامانه ای کردن فرایندهای جابجایی کالا، اسناد و جریان مالی بود تا از این طریق، زنجیره تامین (چه از طریق تولید و چه از طریق واردات) در کشور شفاف و جریان قاچاق در کشور رصد پذیر و پرریسک شود.

ضرورت و اهداف پژوهش

قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز پس از گذشت حدود 5 سال از تقدیم لایحه آن به مجلس، نهایتا در فروردین 1401 برای اجرا به دولت ابلاغ شد. این قانون اصلاحی نکات مثبتی دارد که کار را برای انجام قاچاق دشوار می کند. «تکلیف دستگاه ها برای ابلاغ بخشنامه های تجاری به صورت سیستمی و از طریق سامانه مقررات تجاری»، «جرم انگاری ارائه خدمات به کالای قاچاق»، «جرم انگاری عرضه قاچاق در فضای مجازی شدیدتر از فضای حقیقی»، «تعیین تکلیف مبادلات ارزی غیر رسمی» و «جرم انگاری تجمیع تجاری کالاهای دارای معافیت مرز نشینی» از جمله مواردی است که می توان به عنوان مزایای این قانون بر شمرد.

با این حال، قانون مذکور در کنار این نکات مثبت، شامل موادی است که می تواند با ایجاد مانع در سهولت تجارت، ابهام در فرایندهای گمرکی و ارزی و تضعیف حکمرانی در این زمینه، عملکرد معکوسی داشته باشد و انگیزه و آمار قاچاق و فعالیت های مخرب را افزایش دهد. از این رو در این پژوهش به بررسی چالش های موجود در قانون و آثار ناشی از آن بر تجارت رسمی و بازار ارز و سپس ارائه راهکارهایی به منظور افزایش کار آمدی در مبارزه با قاچاق کالا و ارز پرداخته شده است.

تجارت رسمی

بخش اول گزارش به آثار قانون بر تجارت رسمی در بخش کالایی اختصاص دارد. مهم ترین انتقادات وارد بر قانون جدید از این منظر به شرح زیر است:

ابهام در محدوده تعریف قاچاق

بر اساس تعریفی که قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در ماده 1 ارائه داده، محدوده مفهوم قاچاق منحصر در «نقض تشریفات مربوط به ورود و خروج کالا» است، حال آنکه در برخی مواد این قانون، مصادیقی همچون خرید و فروش غیررسمی ارز و انتقال چوب درختان به نقاط دیگر کشور به عنوان قاچاق ذکر شده که ناقض تعریف ماده 1 است. همچنین مجریان قانون، اقداماتی همچون «فروش کالای داخلی بدون شناسه رهگیری» و «انتقال کالاهای اساسی خارج از شبکه رسمی» را نیز قاچاق محسوب می کنند که بیانگر عدم تفاهم در تعریف مفهوم قاچاق و نیازمند تعیین اصطلاح در متن قانون است.

ابهام در جرم انگاری قاچاق

طبق ماده 18 قانون، برای تمامی مصادیق قاچاق مجازات در نظر گرفته شده است و به همین دلیل، بر اساس قانون مجازات اسلامی تمامی مصادیق قاچاق به لحاظ حقوقی جرم محسوب می شود. با وجود این، ماده 44 بین دو گروه از انواع قاچاق تمایز قائل شده و برخی از مصادیق قاچاق را به عنوان تخلف و مرجع رسیدگی به آن ها را سازمان تعزیرات در نظر گرفته است. این در حالی است که طبق قانون امور گمرکی، رسیدگی به آنچه «تخلف گمرکی» محسوب می شود، بر عهده گمرک جمهوری اسلامی است. ابهام مذکور همچنین در تضاد با معاهدات بین المللی پذیرفته شده کشور است که برای قانون شکنی گمرکی و نحوه مبارزه با آن درجات مختلفی در نظر می گیرند.

تضعیف حکمرانی گمرکی و جایگاه گمرک در پیگیری امور مربوط به قاچاق

گمرگ پیش از تصویب قانون مبارزه با قاچاق در سال 1392 بازیگر اصلی تشکیل پرونده و نگهداری کالای قاچاق بود. به دلیل ضعف جدی گمرک در ساختار و عملکرد، قانون مصوب 1392 بسیاری از مسئولیت های گمرک را سلب و به سایر نهادها واگذار کرد. این در حالی است که مرزبانی اقتصادی کشور و اجرای قوانین مبارزه با قاچاق براساس قانون امور گمرکی از وظایف ذاتی این نهاد محسوب می شود. قانون جدید، جایگاه گمرک را بیش از پیش تضعیف کرده، در حالی که تجربه دهه گذشته نشان داده است تقسیم وظایف گمرک بین نهادهای مختلف راه حل موفقی برای مبارزه با قاچاق نبوده است و در حال حاضر مبارزه با قاچاق، از نبود یک دستگاه متولی تخصصی در حوزه اجرا رنج می برد.

بازار ارز

بخش دوم گزارش به بررسی آثار قانون بر بازار ارز اختصاص دارد. مدیریت این بازار و برخورد با التهابات و نابسامانی ها در این بازار از جمله قاچاق ارز، یکی از مهمترین چالش های اقتصادی دولت هاست و در همین راستا، قوانینی جهت تعیین مصادیق قاچاق ارز و مجازات آن تدوین و تصویب می شود. ایجاد ابزار ها و ظرفیت های خاص کیفری و قانونی برای قاچاق انگاری فعالیت های مخرب، ایجاد بستر قانونی جهت شفافیت، قاچاق انگاری بخش وسیعی از معاملات ارزی در بازار غیررسمی از جمله نقاط قوت بخش ارزی این قانون است. با این حال، قانون جدید در کنار مزیت های خود، معایب و نقاط ابهامی نیز دارد که می تواند بازار ارز را دچار چالش کند. این موارد به طور خلاصه به شرح زیر است:

ابهام در تعیین مصداق تخلف ارزی

تبصره ۷ ماده 2 مکرر این قانون یک چارچوب کیفری برای عدم رفع تعهد ارزی واردات تعیین کرده و در انتها تاکیده کرده است شخصی که جهت واردات کالا، از روش «تأمین ارز واردات کالای خود» استفاده نموده است نیز مشمول احکام این تبصره خواهد بود. اما عبارت «تامین ارز واردات کالای خود» در تبصره  دارای ابهام و تفسیر پذیر است و تطبیق آن بر مصداق واقعی تخلف را با چالش مواجه می کند.

عدم شمولیت نسبت به برخی از تبادلات ارزی مخل در بازار ارز

قانون گذار در این قانون تلاش کرده تا اشکال مختلف معاملات ارزی را مشخص کند. اما مواردی که در قانون ذکر شده، شامل همه عناوین معاملات و فعالیت های مخرب در بازار ارز نمی شود، از جمله معاملاتی که در آن ها ارز وسیله مبادله و جایگزین پول ملی است.

کافی نبودن مصوبات شورای پول و اعتبار برای قاچاق انگاری فعالیت های ارزی

در این قانون، تشخیص مصادیق ورود و خروج ارز به مصوبات شورای پول و اعتبار موکول شده است. در حالی که این شورا مرجع سیاست گذاری پولی و ارزی کشور است. «قاچاق انگاری معاملات مخرب» و «جرم انگاری» مقوله ای فراتر از سیاست گذاری است و ماهیت جزایی و کیفری دارد و منوط شدن تشخیص مصداق قاچاق به مصوبات این شورا صحیح نیست.

عدم توجه به مقررات قاچاق ارز در مناطق آزاد و ویژه اقتصادی

از آنجا که مناطق آزاد و ویژه اقتصادی دارای مقررات خاص و متفاوت نسبت به سرزمین اصلی هستند، لازم است برای قاچاق انگاری فعالیت های مخرب ارزی در این مناطق قواعد خاصی تدوین شود که در این قانون مغفول واقع شده است.

پیشنهادهایی جهت افزایش کارآمدی در مبارزه با قاچاق کالا و ارز

این قانون که با هدف مدیریت منابع و مصارف ارزی و برخورد با معاملات مخرب در بازار ارز تصویب شده است، توانسته تا حد قابل قبولی ابزارهای لازم برای تامین هدف موردنظر خود را تامین کند. آنچه در این قانون به عنوان مصداق قاچاق ارز یا تخلف ارزی شناسایی شده است، مختص زمان تنگنا و کمبود منابع ارزی نیست، بلکه برای مدیریت منابع و مصارف ارزی کشور و مقابله با هدررفت منابع ارزی و نابسامانی های بازار ارز در همه شرایط ضرورتی است. از این رو پیشنهادهایی جهت اصلاح این قانون و تقویت آن به منظور دستیابی به هدف موردنظر مطرح می شود:

• تعریف نحوه هماهنگی با قانون پایانه های فروشگاهی و سامانه مودیان؛
• بازتعریف جایگاه ساختاری گمرک به عنوان مرزبان اقتصادی کشور برای مبارزه با قاچاق؛
• افزایش شمولیت قانون به کلیه فعالیت های ارزی مخرب بازار؛
• پیشنهاد حذف زمان دار بودن مجازات تخلف از بازگشت ارز صادراتی و دائمی کردن آن؛
• الزام صرافی ها به صدور صورت حساب خرید و فروش در کلیه معاملات ارزی؛
• افزایش شمولیت قانون به جرم انگاری تخلف از رفع تعهد ارزی در کلیه روش های تامین ارز واردات.

جمع بندی

قانون اصلاح قانون مبارزه با قاچاق کالا و ارز در فروردین 1401 برای اجرا به دولت ابلاغ شد. این قانون اصلاحی نکات مثبتی دارد که کار را برای انجام قاچاق دشوار می کند. با این حال، قانون مذکور در کنار این نکات مثبت، شامل موادی است که می تواند با ایجاد مانع در سهولت تجارت، ابهام در فرایندهای گمرکی و ارزی و تضعیف حکمرانی در این زمینه، عملکرد معکوسی داشته باشد و انگیزه و آمار قاچاق و فعالیت های مخرب را افزایش دهد. از این رو پیشنهادهایی جهت رفع نواقص این قانون و کارایی بهتر آن نظیر افزایش شمولیت قانون به کلیه فعالیت های ارزی مخرب بازار، پیشنهاد حذف زمان دار بودن مجازات تخلف از بازگشت ارز صادراتی و دائمی کردن آن و الزام صرافی ها به صدور صورت حساب خرید و فروش در کلیه معاملات ارزی ارائه می شود.

این مطالعه در اندیشکده اقتصاد مقاومتی با همکاری محمدمهدی فامیل محمدی و سیدمحمدرضا موسوی در سال 1401 انجام شده است.